洪憲皇帝的得與失
在清末民初中國政壇上，袁世凱無疑是一個強有力的人物。當此帝製與共和兩個時代交遞的關鍵時刻，他確曾起過重要的橋梁作用，既使中國有效地避免了歐洲資產階級革命時通常所發生的大規模的流血鬥爭，又較為平和地使資產階級民主共和國的原則迅速在中國得以確認和確立。他本可以成為中國曆史上為數不多的傑出政治家，本可以成為他曾經期望成為的中國的華盛頓。
然而，由於一念之差，由於傳統文化意識的深刻影響，由於錯綜複雜的現實環境，其晚年帝製自為的一幕醜劇，使他本可輝煌燦爛的一生黯然失色，使他本可獲得名垂青史的美諡一夜之間變成遺臭萬年。當書寫的曆史不得不再次提到他的時候，差不多無不予以全盤否定。在人們的心目中，袁世凱隻不過是一個利欲熏心、狡詐陰險的小人，他給人們的形象自然隻能是反麵的。
其實，平心探討袁世凱在清末民初中國政治舞台上的表演，我們不難發現袁世凱固然帶有中國傳統社會舊官僚的一般特點，但也不可否認有其值得稱道與肯定的地方，否則便不足以說明他何以能成為當時強有力的人物，更無法解釋他何以能成為中華民國第一任正式大總統。如依傳統的評論過於強調其陰險狡詐、兩麵三刀等手段，似乎過於看重了個人的作用，而低估了人民群眾、國內外輿論，特別是革命黨人的認識水平。因此，實事求是地描述袁世凱的真實形象，不僅有助於重建曆史真相，而且有助於說明個人在曆史中的實際作用。限於篇幅，我們在此不擬全麵評價袁世凱的一生，隻僅僅截取其帝製複辟之前的一個片段，以期認識袁世凱的真實麵目。
有限的共和主義者
傳統的評論在談到袁世凱在辛亥革命之後的表現時，幾乎無不認為他“竊取”了辛亥革命的成果，並進而成為“竊國大盜”。這種說法在某種程度上有其合理的一麵，但作為總體評價，顯然忽視了在辛亥革命前後袁世凱思想演變的真實軌跡。
確實，袁世凱從來不是一個真正的共和主義者，正像他早年投機維新事業，一度成為晚清政局中最具有維新頭腦的封疆大吏，轉而又親手扼殺、葬送了維新事業一樣，他對共和主義的傾心在很大程度上也有一種投機的意味。盡管在辛亥革命前夕，袁世凱也算得上清政府中的開明人物，也曾一度萌發取清朝而代之，稱王稱帝自開局麵的設想，但當武昌起義的槍聲響了之後，袁世凱的本能反應是宣布自己和自己的子孫決不是革命黨人，他雖然待價而沽，不願輕易出山，但那隻不過是他與清王朝討價還價，屬於統治階層內部的權力之爭，在本質上他依然擁護清政府，並不希望革命黨人獲得成功。
不過，事情的發展往往出乎人們的預料。由於清政府久已失去人心，缺乏應有的號召力和凝聚力，而民主共和的觀念則是人心所向，大勢所趨。因此，當袁世凱獲得清政府中央軍政大權之後，雖然一度期望以君主立憲的承諾換取和平，但事實上已根本做不到。清王朝的最後滅亡隻是時間問題。
當此重要的曆史關頭，“向來明達”如袁世凱者，麵前僅有兩條道路可供選擇：要麽成為清王朝的殉葬品，隨著清王朝的滅亡而退出曆史舞台；要麽順應曆史潮流，背叛清王朝，擁護民主共和，為重建中國而努力。經過審慎的盤算與度量，袁世凱毅然選擇了後者，以清政府內閣大臣的身份轉而對付清王室，促成和實現了政權的和平交替，為中華民國的建立做出了自己所能做到的貢獻，至少在最大限度內減少了戰爭的損失和無辜的犧牲。
誠然，袁世凱由君主立憲的真誠擁護者轉而傾心民主共和，有著複雜的社會背景和內在心靈上的激烈衝突。革命黨人，特別是孫中山、黃興兩位領袖對袁世凱必將出任中華民國第一任大總統的再三承諾，在一定意義上不能不對舊官僚出身、一心想成就一番大業的袁世凱起到相當的**作用。因為他堅信：“無論政體如何解決，總期權操自我。”隻有掌握了權力，“假以時日”，才能從容地推行自己的政治主張，成就自己的事業。但是，也必須承認，這種權力的**對袁世凱來說畢竟有限，一來他清楚地知道，孫、黃等少數領袖的承諾並不足以完全相信，即或他們的承諾出自真誠，但到了關鍵時刻，他們個人的意見並不一定有把握左右革命黨人的整體看法。事實上，當南北議和正在進行之際，南京臨時政府宣告成立，孫中山出任臨時大總統。無論南方政府怎樣解釋，這一事實本身至少可以說明共和國總統寶座對袁世凱的**力並不具有決定的意義，他既然對他能否順利地通過選舉當上共和國總統“抱有相當的懷疑”，那麽便可以斷定他轉而擁護共和並不完全取決於對權力的追逐。況且，此時的袁世凱在清政府的權力結構中已擁有絕對的勢力，如果僅僅出於對權力欲的滿足，他似乎不必邁出有可能承擔“背叛諾言和國家長久分裂”罪責的危險一步。二來聰明如袁世凱者，當然知道民主共和體製下的總統既不可能世襲，且有政黨政治的掣肘，日子可能並不好過。因此，如果說權力的**力對袁世凱轉向共和具有決定意義的話，恐怕權傾九鼎的清政府內閣大臣比共和總統更有力量。
在袁世凱由君主立憲轉向共和主義的過程中，革命黨人的承諾具有一定的**力，但並不具有決定性的作用。真正具有決定性意義的，恐怕來自這樣兩種因素：
一是袁世凱和他的謀士們深知，民主共和已成為中國曆史發展的必然趨勢，中國人雖然尚沒有親身經曆過民主共和的幸福與苦果，但在近期的未來，中國一定要走上民主共和的道路。當此曆史洪流滾滾而來之際，如果仍以君主立憲頑強抵製，不僅不能得到預想的效果，恐怕連清王室的最後利益也將喪失殆盡。唐紹儀說：“查民軍宗旨以改造共和政體為目的，若我不認共和，即不允再行開議。默察東南各省民情，主張共和已成一往莫遏之勢。……此次和議一輟，戰端再起，度支之竭蹶可虞，生民之塗炭愈甚，列強之分裂必乘，宗社之存亡莫卜。”清政府陷入要麽宣布共和，要麽被革命黨人推翻的兩難境地。
基於這樣一種現實，作為清政府內閣大臣的袁世凱“憂心如焚”，他“內察民情，外觀大勢”，清楚地知道，“實逼處此，無可轉圜。言和則詞說已窮，言戰則餉械兩絀”，為避免最壞的情況發生，他建議清政府從速召集宗室王公會議，以定大計。換言之，此時的袁世凱已深知抵抗無益，隻有讚成共和才是唯一的出路。在某種程度上說，袁世凱的這個建議已表明他不可能做清王朝的殉葬品，他相信民主共和已成為不可抗拒的曆史潮流。
二是拿共和與帝製相比較，袁世凱承認前者無疑優於後者。他在清帝退位之後致南京臨時政府的電報中說：“共和為最良國體，世界之所公認。今由帝政一躍而躋及之，實諸公累年之心血，亦民國無疆之幸福。大清皇帝既明詔辭位——業經世凱署名，則宣布之日，為帝政之終局，即民國之始基。從此努力進行，務令達到圓滿地位，永不使君主政體再行於中國。”這些話應為袁世凱當時的真誠想法，不應當以口是心非而對待之。因為從當時的實際情況來觀察，除了清王室的極少數人出於自身利益的考慮堅決反對共和製外，整個中國恐怕已很難有人不承認共和政體優於帝製專製。民主共和已成為當時的社會共識，就連先前和之後竭力主張君主立憲的那些人，在當時也幾乎異口同聲地呼籲共和。如楊度等人在發起成立“共和促進會”時說：“革命事起，東南十餘行省已在共和旗幟之下。欲求中國之保全，先求南北之統一；欲求南北之統一，先求北方實行共和。……夫使君主立憲尚可救今日之危亡，則度等素持此義，豈至今日而反昧然？特以時勢所迫，斷不能以黨見之私，召瓜分之禍。且度等前此主張君主立憲，乃以救國為前提，而非僅以保存君位為目的；乃以促政治之進步，而絕不願以殺人流血勉圖君位之保存。彼親貴王公及頑舊之徒，在人民希望君主立憲之時，則主張君主專製；於人民希望民主共和之時，又主張君主立憲。既不能於未革命之先實行憲政，預消革命之萌芽，乃於既革命之後，又複反對共和，忍以皇室為孤注，擁護二百年一姓之私產，甘棄數千年文明之古國，何其本末倒置若此其甚乎？”如此說來，袁世凱由君主立憲論者轉而成為共和主義者，不也是順理成章的事嗎？
袁世凱成為共和主義者的事實，並不是我們今日剛剛發現。事實上，革命黨人在清帝退位前後對袁世凱的讚賞與推許，已包含有肯定袁世凱思想轉變的成分。1912年5月，有記者向孫中山問道：“先生讓總統之位予袁世凱，是由於個人之意乎？抑以為如此更換更有益於國家乎？”孫中山明確回答：“兩者皆是。因袁君鼓動共和久矣。”說袁世凱“鼓動共和久矣”顯然與事實略有誤差，帶有一種故意推舉的成分，但承認袁世凱已轉變為共和主義者，則是孫中山的本意。
這樣說，當然並不意味著袁世凱徹底轉變成真正的共和主義者。其實，他對共和的理解，對共和原則的把握都極為有限，和孫中山以及南方革命黨人的領袖人物把共和主義作為絕對原則相比較，袁世凱自然要遜色得多。他雖然具有一些共和主義的新思想，但畢竟未出國門一步，畢竟從舊的營壘中來，因而他不可能成為完全的共和主義者。不過，誠如孫中山所分析那樣，當時中國所需要的，既非全新之人，也非全舊之士，而正是如袁世凱這樣新舊雜伴的有力人物，“故餘信袁之為人，很有肩膀，其頭腦亦甚清楚，見天下事均能明徹，而思想亦很新。不過做事手腕稍涉於舊，蓋辦事本不能全采新法。革命起於南方，而北方影響尚細，故一切舊思想，未能掃除淨盡。是以北方如一本舊曆，南方如一本新曆，必新舊並用，全新全舊，皆不合宜。故欲治民國，非具新思想、舊經練、舊手段者不可，而袁總統適足當之。故餘之薦項城，並不謬誤。不知者致疑袁總統有帝製自為之意，此種思想，且非一省有然。故袁總統今日實處於嫌疑之地位，作事頗難，其行政多用半新舊之方針。新派以其用舊手段，反對者愈眾，其今日欲辦之事，多方牽製，誠不易於措施也”。
象征與實質：《臨時約法》問題
如果上述分析不誤的話，我們相信，正是由於袁世凱適時地轉變為有限的共和主義者，才使他較為順利地接替孫中山，成為中華民國第二任臨時大總統、第一任正式大總統。
起初，袁世凱的轉變，使他獲得了革命黨人的部分信任和有限的支持。革命黨人在推翻清王朝，完成政治革命之時，確曾一度相信穩定大局，組織建設，實現重建中國的宏偉大業，非有袁世凱這樣的人出來支撐局麵不可。孫中山說：“政治上革命今已如願而償矣，後當竭力從事於社會上革命。社會革命比諸政治上革命愈屬重大，且非兵力所能援助，必須以和平手段從事。”而“維持現狀，我不如袁；規劃將來，袁不如我。為中國目前計，此十年內，似仍宜以袁氏為總統，我專盡力於社會事業，十年以後，國民欲我出來服役，尚不為遲”。
但是，實在說來，孫中山和革命黨人放棄南京臨時政府，推舉袁世凱為總統，並非完全出於自覺自願，而有一種形勢所迫不得不然的意味。因此，當袁世凱即將接替孫中山出任臨時大總統的時候，孫中山與大多數革命黨人對袁世凱實際上深存戒心，擔心袁世凱一旦攫取了國家的最高權力之後，出爾反爾。為此，孫中山“想出了兩個自以為非常高明的辦法：一個是頒布約法，想用法律來限製袁世凱；一個是建都南京，想把袁世凱調離北京這個當時帝國主義和封建勢力的老窠”。
建都南京的方案，由於當時某些特殊的原因並沒有能夠實現。而第一個方案，在孫中山的建議下，南京的參議院根據資產階級國家立法、司法、行政三權分立的原則，經過整整一個月的緊張工作，終於在袁世凱就任臨時大總統的第二天，由孫中山以臨時大總統的名義公布了《中華民國臨時約法》。
對於已公布的《臨時約法》，孫中山並非完全滿意。他在多年之後回憶說：“兄弟在南京的時候，想要參議院立一個五權憲法，誰知他們各位議員都不曉得什麽叫五權憲法。後來立了一個憲法，兄弟也不理它。我以為這個隻有一年的事情，也不要緊，且待隨後再鼓吹我的五權憲法吧。”孫中山所不滿意的核心，從表麵上看是五權憲法與三權分立的原則，但其實質則是實行總統製還是實行內閣製。因為按照孫中山五權憲法的設想，立法是國會，行政是大總統，司法是裁判官，此外還有負責彈劾與考詮的檢察機關和考試機關。而《臨時約法》確定的三權分立，又規定實行責任內閣製，“國務員於臨時大總統提出法律案，公布法律及公布命令時，須副署之”。換言之，如果沒有國務員的副署，總統便什麽事情也辦不成。這一規定不僅使國務員分割了大總統的一部分權力，而且使大總統公布法律、法案及法令的權力受到國務員的製約。很顯然，這一重要規定的主觀意圖無疑是善良的，那就是革命黨人出於對袁世凱不完全的信任，而期望以《臨時約法》來製約袁世凱的行動，束縛其手腳，防止袁世凱背棄共和，走向個人獨裁。
《臨時約法》的出現，對於革命黨人和中華民國來說，都具有濃厚的象征意義。因此盡管它可能有種種的不完善，但革命黨人依然將之視為中華民國存在的象征。隻有從這個意義上才能真正理解孫中山既然對《臨時約法》有如此的不滿，卻又在後來起而擁護之的根本原因。用他自己的話說：“夫餘對於《臨時約法》之不滿，已如前述，則餘對此與革命方略相背馳之‘約法’，又何為起而擁護之，此必讀者所亟欲問者也。餘請鄭重以說明之。辛亥之役，餘格於群議，不獲之革命方略而見之實行，而北方將士，以袁世凱為首領，與餘議和。夫北方將士與革命軍相距於漢陽，明明為反對民國者，今雖曰服從民國，安能保其心之無他。故餘奉《臨時約法》而使之服從，蓋以服從《臨時約法》為服從民國之證據。餘猶慮其不足信，故必令袁世凱宣誓遵守‘約法’，矢忠不貳，然後許其議和。故《臨時約法》者，南北統一之條件，而民國所由構成也。”
對於革命黨人的這一矛盾心理，袁世凱不能不有所同情與理解，特別是革命黨人在建都問題上的讓步，更使他必須承諾遵守《臨時約法》。因此，他在就任臨時大總統的誓詞中說：“民國建設造端，百凡待治，世凱願竭其能力，發揚共和之精神，滌**專製之瑕穢。謹守憲法，依國民之願望，達國家於安全強固之域，俾五大民族同臻樂利。凡此誌願，率履勿渝，候召集國會選定第一期大總統，即行辭職。謹掬誠煙，誓告同胞。”
如果我們不帶有先入為主的意見的話，揆諸情理與事實，我們應當承認袁世凱此時對《臨時約法》所作的承諾是真誠的，因為最明顯的事實是，在此後的一年時間裏，袁世凱的種種言論與作為雖然並不能使南方革命黨人全部滿意，但畢竟還能說得過去。他確實在信守他所作過的承諾，即或《臨時約法》對他有什麽不便，他依然期望在中華民國的框架內，依據《臨時約法》所規定的，在十個月內召集國會製定正式憲法時一並解決。因此，盡管在袁世凱就任臨時大總統的第一年裏出現了一些風波，但南方革命黨人對他並沒有太多的怨言，相反，如孫中山還反複為袁開脫，對袁的難為之處給予一定的理解與同情。孫中山說：“以弟所見，項城實陷於可悲之境遇，絕無可疑之餘地。”“袁總統可與為善，絕無不忠民國之意。國民對袁總統萬不可存猜疑心，妄肆攻訐，使彼此誠意不孚，一事不可辦，轉至激迫總統為惡。”
袁世凱在就任臨時大總統之後的第一年裏，日子確實不太好過。根據《臨時約法》的規定，大總統作為國家元首，負責內外，但由於實行責任內閣製，內閣代元首對國會負責，大總統成為空有其名而無權的虛職。在這種情況下，如果內閣能與總統保持一致，國會也盡量與政府達成共識，那樣問題可能要好些。然而，由於民主共和初行於中國，各方麵的經驗尚不完備，因此不必否認在民國元年所發生的政府與內閣的衝突、政府與參議院的衝突在很大程度上並不是取決於國家的最高利益，而是帶有一種濃厚的政黨偏見，甚至是私人成見。即使從《臨時約法》的觀點看，“國務員輔佐臨時大總統，負其責任”。如果理解不錯的話，內閣是在總統的領導下，負行政責任。內閣不應該與政府鬧獨立，自成係統。但從政治運作的實際情況看，第一屆內閣就開始與總統鬧獨立，內閣總理唐紹儀不僅於國務院內特設國務會議，而且在執行袁世凱所製定的政策時，更多地不是考慮國家利益，而總是考慮同盟會的向背。這在實際上不能不妨礙政府政策的執行。
平心而論，在民主政治的社會條件在中國尚不完全具備的時候，也就是說，社會絕大多數成員尚不能也不願意參與國家政治事務的時候，責任內閣、政黨政治等形式都隻不過是徒具虛名，而無法改變少數人政治的本質。如從當時中國的實際情況看，最高權力的多元化結構模式固然有助於防止個人獨裁，但在中國急需恢複秩序與穩定之際，這種多元化的權力結構實際上使政府的權威大部分抵消，並不利於中國的政治發展與經濟繁榮。極而言之，有可能導致中國的分裂與滅亡。
麵對這種情況，激進者主張取消國會和內閣，由大總統“以便宜行事”。如章太炎等人曾呼籲：“借款不決，東使西行，處分支那，已在商議，往返四月，勢即瓜分。原其借口，在中國政府之無能力；政府之無能力，在參議院之築室道旁，議在錐刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起紛爭。始以黨見忌人，終以攻人利己。……名曰議院，實為奸府。時不待人，他族入主。當是時，議員已各鳥獸散矣，尚能為國民任責任耶？追念前清之亡，既由立憲，俯察後來之禍，亦在共和。邇來南北智士，金謂改定‘約法’，尚待來年，急在燃眉，豈可坐俟。大總統總攬政務，責任攸歸，此存亡危急之傾，國土之保全為重，民權之發達為輕，國之不存，議員焉托？宜請大總統以便宜行事，勿容拘牽《約法》，以待危亡。”這雖然不免有將孩子與髒水一起潑掉的嫌疑，但它也畢竟在一定程度上描繪出中國自民主共和以來所暴露出來的窘態。在製定中華民國正式憲法時修改《臨時約法》責任內閣的有關規定，已成為刻不容緩的事情。
但是，《臨時約法》及其核心內容責任內閣製，畢竟是中華民國存在與否的象征與基本標誌，特別是革命黨人在頒布《臨時約法》時曾反複強調過這一點。因此，依據已經變化的情況對“約法”進行實質性的修改，無疑是對革命黨人的重大打擊。袁世凱與革命黨人圍繞著“約法”問題所展開的衝突便不可避免地要發生。
適度與自足：選擇帝製的錯誤之由
由於《臨時約法》對大總統的約束太多，使政府的政策往往難以有效地貫徹執行，這其中的甘苦自然隻有袁世凱最為清楚。他在一份文件中說：“一年以來，國中待治極殷，而政府措施，不足以孚眾望，此不待國民督責，即返諸本大總統之良知，亦豈能一日即安者。雖然政象不振之原因，由於本大總統德薄能鮮者固半，由於各方麵形格勢禁者亦半。謹述甘苦，為國民一言：夫用人實行政之本，而國務院為大政所從出。本大總統為國擇能，尤深兢業，遵據‘約法’，必須求同意於議院，議院果清白乃心，博商共濟，則物色一國最高之才，使荷一國最重之任。善後之業，或尚懼難；乃自黨見既紛，意存掣肘，提出否認，至再至三。……國家既采法治主義，庶政皆藉法律以行；而國會紛爭，議案叢勝，累日不能決一條，經月不能頒一律。律文既缺，何所遵依？而國家作用，一旦不能滯停，政府措施，觸處動成違法。以雲責任，更安取裁？”內心的苦悶與煩惱躍然紙上。
從當時的實際情況看，袁世凱的這些理由也未尚全無是處。正式國會在召集之後不久，便修改先製憲、後選總統的既定程序，實行先選總統、後製憲法的辦法。這在某種程度上說，便是對袁世凱的苦悶與煩惱的善意回應。既使袁世凱有正式大總統的名義對內對外，從實質上肯定了大總統所負的正式責任，又為袁世凱將來擁有公布憲法的權力提供了一個潛在的機會。按理說，袁世凱對國會的理解與同情應該滿足，特別是當國家元首非袁莫屬的趨勢如此明朗之際，更不應該去做那些唆使所謂“公民團”之類的人去圍攻國會的蠢事。這不僅為反對者留下了口實，而且實在有損於作為國家元首的公眾形象。
當然，袁世凱畢竟來自舊的官僚階層，他不可能完全按照民主共和的理想程序去行事，尤其是當“二次革命”剛剛結束，國民黨在議會中的勢力大為削弱的時候，袁世凱覺得正是擴展自己勢力的時機，於是不惜手段地去做自己要做的一切事情。
如前所述，《臨時約法》中責任內閣製原則，並不是民主共和的唯一形式，也不是不可討論、不可更改的問題。正式國會在製定正式憲法時對此問題予以足夠的重視，所有議員出於對國家利益的整體考量，提出公平意見，恐怕也不難解決。事實上，國會在1913年10月完成的《中華民國憲法》（即《天壇憲法案》）便對這些問題作了一些必要的修改，相當多地擴大了總統的權限。袁世凱從公從私考慮，都應該對此感到滿足。
然而，袁世凱對《天壇憲法案》並不滿意。他在《致眾議院谘請增修約法案文》中重申先前所提出的各種理由，要求國會擴大總統職權，以便“事實上總攬政務之統一”，從而建立一個強有力的政府對內對外。
當袁世凱的這一要求被國會置之不理之後，依據民主政治的基本原則，他的正確選擇應當是一麵向國會再次提出，一麵聽從國會的裁決。隻是在當時特殊的曆史背景下，國會與袁世凱兩個方麵都未能真正遵循民主政治的基本程序。從國會方麵看，將總統的提案置於毋庸討論之餘地，並在此後再三拒絕聽取政府方麵的陳述，這種做法雖然也有某種程度的法律依據，但畢竟過於無視《臨時約法》規定的臨時大總統向議會谘詢的權力。這不僅不能收到國會方麵以一紙憲法約束總統的行為的客觀效果，而且處理不慎，“過於牽製”，反而使袁世凱有更加充分的理由“絕足而馳，逸出常軌”。
事情發展的結局往往與人們的主觀願望相反，也不是人們願意看到的。袁世凱在向國會陳述自己意見的機會被全部堵塞之後，並不願甘心坐觀其果。於是，他向全國各省軍民長官發出通電，公開陳述自己對憲法草案的根本意見，以期爭取國會外乃至整個社會的支持。他呼籲：“草案內謬點甚多，一麵已約集中外法家，公開討論，仍當隨時續告。各該文武長官，同為國民一分子，且各負保衛治安之責，對於國家根本大法，利害與共，亦未便知而不言！務望逐條研究討論，於電到五日內迅速條陳電複，以憑采擇。”欲憑借社會輿論迫使國會就範。這種做法雖然很難說有什麽違憲問題，但它勢必使問題更加複雜，雙方的矛盾更加深厚。
各省軍民長官多為舊式官僚，他們或對民主共和素無好感，或因各省議員掣肘行政而內心充滿著怨言，因此他們在“條陳電複”中均附和袁世凱的意見，主張解散國民黨，並取消國民黨議員的資格及《天壇憲法草案》。於是，袁世凱遂以“挽救國家之危亡，減輕國民之痛苦”為由，下令解散國民黨，並取消國民黨籍議員的資格，致使國會不足法定人數而無法開會，製定憲法的工作實際上陷入停頓狀態。
袁世凱既已當上正式大總統，也深知在維護共和形式的前提下，不能沒有谘詢機關。於是，他在下令解散國會的同時，又下令召開政治會議，以期以政治會議來緩解國會危機。但是，由於政治會議的代表不經民選產生，特別是當國民黨被宣布為“亂黨”之後，政治會議代表的基本成分差不多全是清末官僚和舊式學者，他們對袁世凱除了隨聲附和之外，已很難起到其他任何特殊作用。在這種情況下，假如袁世凱適可而止，以實際上的獨裁統治善自調理度過這一非常時期，問題或許不致如後來那樣複雜。然而，袁世凱錯誤地估計了形勢和人心，以為沒有了議會中的製約因素，便有利於他實行自己的政治理想，有利於他從事實上、形式上負起國家的全部行政責任。
清一色的政治會議成了袁世凱的禦用機關，袁世凱的任何提案都可在政治會議上順利通過。這雖然減少乃至根本消除了議會和內閣對總統權力的掣肘，使政府的決策易於貫徹執行，但從另一方麵看，由於對總統權力的製約因素全部消除，總統已成為實際上的獨裁者，即使此時的總統能有超凡的智慧和清醒，也隻能說失誤較少，而無法保證最高決策的準確無誤。確實，在某種程度上說，少數服從多數的議會民主並不是人類最優良的政治製度，如果運用不當，它是比較容易導致“人民濫用民主自由，民意輿論全失真意”的流弊，也容易使一些人“托共和政治之名，行暴民政治之實”。但是，民主政治畢竟是人類發展到目前為止最不壞的一種政治製度形式，它畢竟可以在一定條件下以多數人的智慧彌補獨裁政治的不足。
很顯然，袁世凱隻看到了民主共和製度的某些不足，而無視或者說忽略了這一製度的絕大優點。因此，他在利用政治會議召集約法會議，並完全按照他的意願製定出《中華民國約法》之後，滿以為解決了當時引起國內外人士普遍關注的權威喪失問題，殊不知，恰恰是這一“名為隆大總統之權，實以重大總統之責”的“袁記約法”從根本上葬送了袁世凱的政治前程，奏響了他政治上必然死亡的序曲。他在公布這一約法時曾樂觀地預測：“今者《約法》改訂，障礙已除，政治刷新，正在今日。苟國家之事計，無不猛進勵行。”似乎政治問題已徹底解決，剩下的隻是建設問題了。
“袁記約法”的最大特點，是完全廢除責任內閣製度，“行政已達總統為首長，置國務卿一人讚襄之”，大總統具有至高無上的權威，參政院亦僅僅成為大總統“谘詢審議重要政務”的裝飾性機構。但新的約法對大總統的產生與任期卻沒有任何明確的規定，以較為含糊的方式肯定了總統終身製的可能。
袁世凱將權力集中於一人的做法，從當時中國的實際情況看，似乎也是一種可以理解的不得已的行為。因為自辛亥革命以後，民主自由思想傳遍中國，舊的製度幾乎徹底破壞，而新的規則尚未確立，一些“年少輕躁之士，誤認共和真理，以放恣為自由，以蔑倫為幸福，綱紀隳喪，流弊無窮”。政府權威喪失殆盡，社會信仰混亂不堪。當此時，加強政府權威，重塑社會信仰，甚至采用強人政治強化政府在社會生活中的主導地位，無疑都是必要的，也是可以理解的。
問題在於，政治體製的變革既要循序前進，又要適時而止，太慢了必然滯後於社會生活，太快了則超過社會的實際承受力，引起社會動**與混亂，過猶不及，難以收到預想的效果。而作為最高決策者，不僅要認識到變革、發展的必然性，更要知足而適時而止，既不被一時的困難所嚇倒，也不為一時的順利得手而陶醉。準於此，我們看到，袁世凱在排斥了國民黨這一重要的製衡力量之後，自以為得心應手，為所欲為，大肆變更政治體製，顯然犯了盲目樂觀的大忌。更有甚者，袁世凱將總統變為至高無上且可終身的地位，這一做法本身勢必導致兩個重要後果，一來和民主共和體製下的社會心理不合，即便那些原本想輔助他使政治走上軌道，做些建設事業的人如梁啟超等也因為這一舉措而疑心卻步。二來畢竟迎合了舊勢力，使舊派人物很自然地聯想到，既然共和國的總統可以實行終身製，那又與帝製有什麽不同呢？而且，由於帝製更加強調皇權的神聖不可侵犯性，因此，帝製複辟可能更有助於政府權威的重建。“今所謂共和，徒存虛名，易其名則帝製成矣。”這多少反映了當時人們對袁世凱新約法的一般性看法。
不過，從袁世凱此時的心情來說，似乎還沒有帝製自為的迫切需要和跡象，他不僅向他的心腹如馮國璋等人反複陳說變更國體實無必要：“以事實論，民國總統既無異人任，且今日行總統責任製，權利無所不足，何故為此？”“即改為君主，亦未必有以加此！且所謂君主者，不過為世襲計耳，……餘對於諸子，縱以一排長之職，均難放心，乃肯以天下重任付之耶？且自古君主之世傳不數世，子孫往往受不測之禍，餘何苦以此等危險之事加之吾子孫也！”這些話可能有些不實的成分，但我們對此也不應一概視為欺人之談，它至少從一個側麵反映了袁世凱此時的矛盾心理。而且當有人倡言帝製複辟的時候，袁世凱批令內務部嚴厲查辦，並要求內務部“痛告若輩……以明共和政體之真意，而正全國之人心”，聲稱“嗣後如有造作謠言，或著書立說，及開會集議，以紊亂國憲者，即照內亂罪從嚴懲辦，以固國本，而遏亂萌！”態度不可謂不鮮明，不堅決。
然而遺憾的是，袁世凱一味加強個人獨裁的種種做法及其內心深處的帝王意識，使他最終經不起帝王桂冠的**，當各方麵的壓力潮水般湧來的時候，他便放棄先前對民主共和的莊嚴承諾，而走上帝製自為的道路。他既在臨終時抱怨“楊度誤我”，也曾在帝製失敗後坦然地承認“此是餘自己不好，不能咎人”。這種貌似矛盾的解釋在一定程度上確實反映了袁世凱選擇帝製的錯誤之由，那就是本可以成為一代優秀政治家的袁世凱，由於不知適度與自足，一念之差鑄成千古之罪。冤乎？悲乎？恐怕二者兼而有之！這種現象不隻是袁世凱的個人評價問題，而實際上關涉到民主政治在中國的試驗與前途，關係到中國現代化的基本走向問題。