晚清洋務新政之所以能夠在不太長的時間裏獲得很大成績，恢複了國力，重建了輝煌，主要是因為清政府采納了行政主導的一權獨大，有效調動了國家資源。然而經過甲午一戰，行政一權獨大的弊病盡顯，於是此後十多年晚清政治改革，如果用一句話概括，就是怎樣建立一個君主主導下的權力分享和製衡的合理體製。
非常態過渡機構
甲午戰爭前，一些聰明的政治家和知識人就知道西方富強的根本並不是堅船利炮。堅船利炮隻是西方富強的一個標誌，富強的根本在其政治架構，在其權力的分享與製衡。不論是君主製，還是民主製，一權獨大總不是好事。議會一權獨大容易形成議會專製，影響行政效率；但如果行政權獨大，擁有絕對的權力，就容易導致腐敗，導致決策特別是中長期決策失誤。所以在甲午戰爭後不久，分權製衡的思想在朝野各界自然萌生，至1898年又經膠州灣事件的刺激蔚然成為一股巨大潮流。
對於君主主導或領導下的權力分享，清政府或許真的沒有作好心理準備，所以麵對各方麵呼籲，恭親王在最後的政治交代中竟然是告誡光緒帝和慈禧太後：不要聽信那個廣東舉人（指康有為）的話，那個人的邪惡用心就是廢我軍機，謀我大清。於是那場以重建政治架構為訴求的維新運動草草收場，權力分享與製衡的體製依然無望。
又過了六七年，至日俄戰爭結束，立憲的“小日本”戰勝未立憲的“大俄國”，極大震動了“我大清”。見賢思齊，朝野上下很快就重建政治架構達成共識，君主立憲呼之欲出。1906年9月，朝廷宣布啟動預備立憲進程，其目標就是仿照日本明治維新構建君主立憲體製。所謂君主立憲，其實就是在君主之下組建一個相互製衡的權力分享機製，不再讓行政權獨大。按照當時的設計，分享這個權力的就是重建的一個立法機構。
專門的立法機構在中國曆史上不曾出現過。在改革剛剛起步時，清政府還是很謹慎地分成兩步走：第一步先建立一個準議會機構資政院，經過幾年實踐，積累一定經驗後，正式組建民選國會，成為君主立憲政治架構中的一個重要機關。1907年9月20日，慈禧太後發布懿旨，以為立憲政體取決於公論，上下議院實為行政之本。然而礙於國情，中國上下議院一時無法成立，亟宜籌設資政院以為立議院基礎。
根據懿旨，資政院就是從君主專製向君主立憲政治體製過渡的中間形態，它具有議會的性質與功能，但又不是完全議會，依然會受到某種行政權力的約束。從設立資政院的本意說，這個穩妥的態度當然是可取的，但這種不上不下不倫不類的“準議會”在實踐中卻弄得上下不討好，左右都抱怨，即便是最期待議會政治的立憲黨人，到了後來也以為這樣的資政院非廢除不可。
立法與行政的衝突
由於資政院從一開始就定位為過渡形態，因而也就埋下了失敗的種子。清政府不是按照君主主導下三權分立的原則重構中央權力係統，而是因陋就簡，改先前存在的督辦政務處為資政院，功能定位為博采群言，這與真正意義上的議會相差太遠。
至於資政院人員構成，清政府依然沿襲“雙軌製”，資政院創院總裁由清宗室溥倫與漢大臣孫家鼐出任。至於議員，也分成兩撥，一撥欽選，一撥民選，各一百人。所謂欽選，當然不是由皇帝一人說了算，而是由朝廷即滿洲貴族統治集團圈定，這其中又細分為宗室、外藩王公、碩學通儒、納稅大戶，以及中央各部院行政長官轉任；至於民選部分，指定由各省谘議局選出。由於新疆谘議局尚未開辦，故新疆應選的兩個名額闕如，由各省谘議局選舉並經各省督撫推薦上來的民選議員共計九十八人，據此，欽選議員也取對等原則，減少了兩人。兩者相加，資政院創院時的議員總數為一百九十六人，另外還要加上兩個總裁和一個秘書長。
經過認真籌備，創院總裁溥倫和孫家鼐於1908年7月8日向朝廷奏報資政院院章草案，資政院構成及功能定位方才敲定。7月22日，清政府頒布《各省谘議局章程》和《谘議局議員選舉章程》，這為資政院議員選舉邁出了關鍵一步，這也是中國曆史上從來沒有發生過的事情。又過了一個月，8月27日即農曆八月初一日，清政府頒布《欽定憲法大綱》，同時宣布立憲籌備清單，細列每年需要籌辦的各項事情，明定九年後召開國會，進入君主立憲新時代。九年後也就是1917年，也就是後來袁世凱帝製複辟失敗的第二年。
遺憾的是，這些宣布不到三個月，英明的光緒帝於11月14日不幸駕崩。奇怪的是，不到二十四小時，慈禧太後也隨大行皇帝而去。中國政治走向由此發生巨大改變。
兩宮去世前，安排光緒帝的弟弟載灃和他的嫂子即光緒帝的未亡人隆裕皇太後接班，載灃的幾子也就是光緒帝的侄子溥儀繼承大位。從血緣及各方麵條件說，這是一個理想組合，隻是與光緒帝—慈禧太後的組合比起來，載灃—隆裕皇太後的這個組合稍顯弱勢，缺少威權、決斷與果敢。
攝政王的弱勢為後來的政治變故埋下了伏筆。僅就資政院來說，假如在慈禧太後和光緒帝的強勢領導下，資政院的過渡形態會得到扶持，會使資政院逐步過渡為君主領導下的三極之一。現在不同了，弱勢領導層無法遏製行政權獨大，內閣總理大臣慶親王為軍機首席，位高權重一言九鼎，資政院隻是行政權的一個陪襯，充其量不過一個表決工具、舉手工具，一個為行政背書的橡皮圖章而已。
在光緒時代，立憲黨人對資政院充滿憧憬，原本指望通過資政院分享權力，從議政到參政，就像東洋立憲各國一樣，職業政治家應該源自議會，而不是相反。現在一切好像都變了味，這不能不引起資政院的反彈，不能不引起行政與立法間的衝突。
資政院總裁孫家鼐是晚清政治史上的明白人，甲午戰爭前倡言釁不可啟，力主妥協；甲午戰爭後，倡導改革，主持官書局，創辦大學堂。至於溥倫，更是晚清王爺中一個具有海外經曆的人物，1904年率清國代表團出席在美國舉行的世界博覽會，對於中美外交起到了相當重要的作用，回國後受到朝廷重用。由這樣兩個身份特殊、能力不錯的人主持資政院，又有那麽一大批敢做敢言的民選議員作後盾，行政與立法的衝突在所難免。資政院欲學東西洋立憲各國監督遏製行政權，不願將資政院淪為行政附庸，有名無實；行政中樞為了效率，遵從習慣根本無法接受這種監督，更不要說遏製了。
在過去兩千年曆史上，行政權由皇帝授權，隻受皇帝約束，從來沒有被皇帝之外的第三者監督與遏製。還有一點值得觀察的是，行政中樞主導者慶親王為軍機大臣，且年長溥倫三十歲，經驗豐富、人脈充沛，攝政王在很多時候也要禮讓三分，何況溥倫？所以當時如果將他們兩人的位置予以對換，讓慶親王出任資政院總裁，由溥倫出任內閣總理大臣，這對於重構一個良性的分權體製或許有好處也有可能，即便一度形成資政院專製，也勢必有助於一個良性的分權體製的形成。
溥倫與慶親王的分量太不對稱了，而年輕氣盛的溥倫又總是仗著議員們的支持，處處與行政為難，執意與行政過不去。資政院開院後第一次常會，他們就發起一個軍機大臣彈劾案，公開表達資政院對軍機處的不信任。在討論政府預算時，議員們更是像模像樣，非常專業地挑剔財政收入與支出的毛病。這一係列行動讓行政中樞情何以堪？
行政中樞的尷尬與惱怒是自然的，而資政院窮追猛打，要求軍機大臣特別是首席慶親王到院接受質詢，給予說明。慶親王等人何曾見過這等事情，他們何曾想到創設資政院的目的就是監督自己為難自己，就是消耗行政效率，就是每天吵嘴？
淪為雞肋
清政府創設資政院以為君主立憲的過渡形態是真誠的，隻是由於強勢朝廷不再，沒有辦法平衡過渡期行政與立法的衝突，行政權獨大無法解決，資政院也就成了一塊雞肋：食之無味，棄之可惜。
資政院的功能效果不如設想的美好，然而兩宮去世後內外環境的變化又迫切需要中國有個議會機構予以對應。1908年之後，日本、俄國等加大對東三省的覬覦蠶食，由此外交危機，立憲黨人幹脆下決心拋棄資政院這塊雞肋，呼籲朝廷修改九年預備立憲規劃，盡早召集正式國會。
立憲黨人認為，在正式國會構架中，不存在欽選與民選的差異，各議員一律競選上來，他們對政治的責任心一定不一樣。即便正式國會還有宗室、王公大臣出身的人，但由於他們也要經過選民的考驗，他們的看法也一定會更合乎民情民意，有助於國家發展。在立憲黨人看來，先前的九年共識太長了，已經長到無法容忍的地步。在這個過渡期，由於資政院不是完全的民意機構，無法代表民意，無力監督政府。中國如果執意不走上君主立憲道路就算了，要想走上這條路，就必須提前召集正式國會，最大限度集中國民智慧。
立憲黨人的思路是對的，隻是他們把話說得太直白，這種說法不就是要求分權嗎，不就是希望用和平手段攫取大清的江山嗎？朝廷內的反對派由此認定這些立憲黨人連孫文那些革命黨人還不如，人家革命黨要奪取大清江山，還舍得犧牲性命，真刀真槍地幹，這些立憲黨人憑著一張嘴皮子就想謀“我大清”，是可忍孰不可忍！
從曆史主義的觀點看，這些猜疑無疑是錯的。君憲主義者期望召集正式國會，隻是期望用真正的民意機關去約束政府，限製行政權獨大，並沒有妨礙君主的任何主觀意圖。當然，在立憲黨人的政治理念中，他們或許對君主與皇族有明顯的區隔，他們願意接受一個開明的君主，不願接受一個貴族統治集團的整體專政。所以當憂心忡忡的朝廷推出一個皇族內閣以反製立憲黨人的“不軌”時，立憲黨人很快覺醒，承認跪著請求變革是一個不可能完成的曆史使命。