合肥經濟技術開發區是在夾縫中誕生的，這個夾縫是由觀念不統一、資金不保證、土地不做主、管理不到位等幾個方麵構成的。
其中，圍繞著征地、拆遷、安置、治安、民生所產生的社會矛盾，亂麻一樣地糾纏在合肥市、郊區常青鎮、肥西縣、合肥經濟技術開發區四級政府機構身上。開發區是合肥市的，項目是開發區的，土地是肥西、常青鎮的，土地出讓金肥西、常青鎮拿55%用來征地拆遷安置，開發區拿45%用於基礎設施配套建設；道路、廠房、企業入駐開發區先做土地規劃，再報市裏批準，最後由肥西縣和常青鎮負責令人頭疼的征地、拆遷、安置，出了問題，都由開發區負責。而開發區既沒有土地權，也沒有立法權和行政執法權，開發區“說了不能算，說了不能辦，說了不能幹”。開發區是合肥市政府的派駐機構，管理委員會在夾縫中“管不了人，理不了事”，就連農民都是肥西的，這種懸空運作的狀態，扯皮多，效率低，但又沒有辦法。
如此的尷尬和別扭源自於利益格局的不平衡。
雖說政府的文件中明確所有市直部門和縣區參與開發區建設都是為“再造新合肥”做貢獻，文件中的提法在道理上能站得住，在情理上卻說不通，“新合肥”現在就是開發區，所以征地、拆遷、安置客觀上就是為開發區做貢獻，肥西、常青鎮成立的新城建設指揮部等於是在幫開發區的忙，而不是幫合肥市的忙，更不是幫自己的忙。
正因為如此，征地、拆遷、安置、勞務糾紛中出現的推諉、扯皮、被動與消極應付的狀況就很正常，也可以理解，但給開發區的發展與建設造成了巨大的麻煩，項目來了，土地不能按時征用到位；土地征到了，拆遷又跟不上；拆遷完成了，安置不及時；安置及時了，分配不到位，每一個環節都會出現問題，包括勞務糾紛。出了問題，老百姓不到肥西和常青鎮鬧，而是到開發區來鬧，因為這都是你開發區搞招商引資把我們地征去的，你得負責。可開發區沒有管轄權和執法權，老百姓不歸你管也不能管，然而矛盾和糾紛又是發生在開發區的項目工地現場。
在錯綜複雜的糾葛和扯皮中，開發區管委會既要安撫老百姓，又要拜托縣鄉村，就像一個忍氣吞聲的小媳婦，不能發一點脾氣。然而，這隻是所有矛盾中的一小部分例子。
市政府、開發區管委會早就意識到了治權分散所造成的效率與效益的低下將是致命的後患，所以，拿國家級的牌子才顯得那麽刻不容緩，那麽急不可待。
然而，到了1995年底，從國務院特區辦傳來的消息說，拿國家級牌子的希望又將在這一年冬天的風中落空。
不能等了，再也等不起了。
此時，隻有劍走偏鋒，才能尋求突破，可突破口又在哪兒呢？
中國有句古話叫作“天無絕人之路”，在西方那裏叫作“上帝為你關上一扇門，就會為你打開一扇窗”。合肥經濟技術開發區逆水行舟、自費開發、艱苦創業、舍我其誰的勇氣和決心打動了不少部門、不少人，從國務院特區辦、中編辦，到安徽省、合肥市，許多部門的許多人在默默地支持和幫助著開發區，這支持和幫助中還摻雜著一些感動和同情。他們以組織的名義，也從個人的情感立場出發，決定幫一幫開發區。這當中就有國務院特區辦和中編辦的領導。
機會終於來了，1995年12月28日，中央機構編製委員會辦公室和國務院特區辦聯合下發《關於確定開發區行政管理體製和機構改革試點單位的通知》，即中編辦發（1995）8號文件，文件中確定包括合肥經濟技術開發區在內的全國22個開發區為試點單位，22個開發區中有20個是國家級開發區，隻有安徽合肥和山東日照兩個省級開發區。
文件中列入的兩個省級開發區名稱叫“合肥經濟開發區”“日照經濟開發區”，少了“技術”二字，正是“技術”處理。因為國務院還沒批準，以此表述，以示有所區別，也表明體製和機製改革試點的麵很寬，既有國家級的，也有省級的。
中國的“開發區”建設是在突破傳統計劃經濟框架後以發展市場經濟和外向型經濟為主體的經濟體製改革試驗，效果顯著、成就斐然。自1980年深圳特區設立到1995年這十五年間，國務院批準的沿海地區的國家級開發區的工業產值、稅收已經成為當地經濟發展的風向標。鄧小平題寫的“開發區大有希望”首先在經濟數據上落實了，然而，正因為發展太快、太好，問題也迅速暴露了出來。
當初設立經濟特區，隻出台了土地、招商、稅收等方麵優惠的經濟政策，而沒有出台明確的製度設計方案，也就是說沒有設立與之相適應的體製與機製配套：職能有哪些，機構怎麽設，人怎麽管，土地怎麽用，財政怎麽花？很雜，很亂，五花八門。十五年後，開發區發展已深陷於製度的瓶頸中不能自拔。不少開發區都麵臨著這樣的困境，一方麵是經濟高速發展，一方麵是行政缺位，管理乏力，沒有立法權，沒有行政權；作為派駐機構，定位不準、職責不明，機構混亂，工作非常難幹，一些開發區的管委會在機構和部門設置上多達五六十個，跟上一級政府實現了機構無縫對接，整天忙著開會、檢查、評比、學習、參觀、討論，有一個日子很好過的國家級開發區管委會居然有1000多人，管委會官僚化和衙門化的趨勢正在逐步成為普遍的事實。
開發區是中國改革開放的窗口和試驗田，而今天這個窗口裏晃動著的是舊時的身影，試驗田裏長著的是從前的莊稼。一切又回到了原點。
國務院特區辦和各個開發區都意識到了：不改不行，不改沒法幹了。合肥的機會正是在這個時候出現了。
1995年春天，由“廣、大、上、青、天”（廣州、大連、上海、青島、天津五大開發區的簡稱）等十幾個國家級開發區發起，由國務院特區辦組織，在廬山召開開發區工作務虛會，探討開發區下一步向何處去，出路在哪裏，思路怎麽定。所有與會人員形成的共識是：體製不順，機製僵硬。
特區辦認同這一共識，迅速與中央機構編製委員會辦公室磋商，在確定“各個開發區就是各個地方特區”的原則立場下，1995年6月6日，中央機構編製委員會辦公室下發了“中編辦發（1995）5號文件”——關於印發《開發區行政管理體製和機構改革試點工作的意見》，同意對開發區的體製機製進行全麵改革。由國務院特區辦綜合司王秦豐司長負責起草的改革試點方案也已經拿出來了，在確定22個試點單位名單時，國務院特區辦開放地區司劉安東司長認為，合肥經濟技術開發區起步晚、發展快、觀念新、潛力大，作為待批的國家級開發區，參與試點，將在理順體製後，激發活力，突飛猛進。國務院特區辦上下一致認為合肥作為省級開發區的典型代表參與試點，具有以點帶麵的示範意義。
“精誠所至，金石為開”，合肥經濟技術開發區的創業者們站在1995年的冬天，看到的是春天的腳步越來越近了。
體改試點對於合肥市和合肥經開區的意義類似於絕處逢生，市委市政府專門成立了“合肥經濟開發區體改領導小組”，此時已接任市委書記的鍾詠三和市長馬元飛、市委秘書長汪庭幹親自掛帥。與此同時，經開區成立體改辦公室，管委會主任杜平太任主任，管委會副主任梁建銀負責體改辦公室全麵工作，辦公室成員由廖津民、曹文林、方正明、衛愛麟、杜勤、劉自強、賈佳等組成，管委會撥20萬元、兩間辦公室、七八個人，體改工作於1995年底正式啟動。
體改的總體目標就是“建立與社會主義市場經濟相適應的體製和機製”，這個總目標下的行動指南就是“與市場經濟不相適應的體製和機製就應該堅決放棄、報廢、更換”。大體目標和方向是明確的，但具體怎麽改，沒有一個現成的模式和樣本。
改革本來就是探索與創新。負責開發區體改的梁建銀對此有著深刻的體會，他認為體改不僅要出成果，而且要出經驗，出思路。所以這項工作極具挑戰性，對組織者的創新能力和理性能力都是一次巨大的考驗。
在體改方案出台前，開發區體改辦安排兩路人馬，一路北上天津、大連等先發地區，一路南下湛江、廣州、成都、海南洋浦等地，同時電話聯係昆山、長春、上海等地，全麵了解全國開發區現有的體製和機製，在實地考察和理性分析比較中形成自己的判斷，出台具有合肥開發區特色的體改思路。
梁建銀帶隊南下，一路上看到的、聽到的都是各開發區在管理和行政上的無奈與尷尬，他們跟梁建銀說得最多的一個字就是：累！
貴陽開發區是區鎮合一，鎮書記兼開發區管委會主任，“開發區”吃掉了“鎮”，但“鎮”又鉗製著開發區；成都開發區是“縣區共管”，縣委書記兼開發區管委會主任，說是共管，實際上是縣吃掉了區，區依賴著縣；合肥開發區是市政府派駐機構，實際上既沒有市政府的權力，也做不了區、縣的主，更不能發號施令。無論是“鎮區合一”“縣區共管”還是“市政府派駐”，存在的一個共同問題就是財權、土地權、立法權、執法權都不在開發區手裏，說到底就是在經濟和政治相互分裂的雙軌製上運行，所以，難幹、累、頭疼就是必然的。
一路的困惑到了海南洋浦開發區後豁然開朗。洋浦開發區跟合肥開發區比較相似，50平方公裏，3萬多農民，是在鄧小平南方談話的第三天批下來的。他們封閉管理，海關設了一個口岸，進出要辦證。洋浦給梁建銀的啟發不是用鐵絲網圍成一個特區，而是它的“小政府，大社會”的政治架構。所以後來由梁建銀主持起草的《合肥經濟技術開發區行政管理體製和機構改革試點方案》，總的原則是“超前探索”和“服務型政府”理念，是受洋浦啟發，參照了新加坡和香港管理模式而設計的，確立“小政府、大社會；小機構、大服務”的管理模式，建立“政企分開、政事分開”的精幹、高效的現代行政管理運行體製，設立“兩辦八局”機構。
從方案起草到最後定稿，梁建銀八次去北京，到中編辦綜合司尋求幫助和指導，王秦豐司長看了合肥的方案後的評價是：“你們的方案實在、切實可行，比大連、天津都要好，我很快上報。”隻要中編辦常務副主任顧家麒一認可，報李鵬總理批準即可實施。梁建銀把這一消息帶回來後，鍾詠三、杜平太等都很振奮，很受鼓舞。因為合肥體改是擠進去的，就像擠進廈門招商會一樣，隻能做好，不能做差。這種如履薄冰的心理一直左右並暗示著合肥開發區必須把任何一個細節都要做好。
在體改方案修改完善過程中，梁建銀邀請王秦豐司長、王龍江處長來合肥視察指導，王秦豐告訴鍾詠三和杜平太說，顧家麒副主任對合肥開發區方案很認同，顧家麒親口對王秦豐說過：“合肥的方案比較成熟，比較完善。”
梁建銀在方案形成過程中，多次與中編辦王秦豐司長和國務院特區辦劉培強司長交流溝通，他們的支持和指導使思路很新的合肥的方案更接近於體改的核心和本質，因而在22個試點單位中搶得了先機，也占據了有利的位置。
所有方案，先溝通好，再報批。合肥開發區方案中最早上報的麵積是110平方公裏，王秦豐說不要超過40平方公裏，在抑製開發區過熱的宏觀調控還在繼續的時候，開發麵積不必過大，以免過於紮眼，後來調整為39平方公裏。
開發區體改方案第七部分的第二條明確指出“市直部門原則上不在開發區設立派出機構”，而開發區是市政府派駐機構，所以方案中的設局遇到了有關方麵及有關部門的反對與質疑，要求開發區機構設置中隻能設立分局，省編辦和省計委根據中央編辦的指導意見，否定了相關的異議，認定開發區設局正是體改的一個重要突破。
地權、財權是一個地方和一級政府主權的核心。
開發區體改方案中明確開發區“負責區內土地使用、劃撥、土地使用權出讓、轉讓、核發《國有土地使用證》並實施地證地籍管理”，而土地使用權是最敏感的職權。我在對許多人的采訪中了解到，當時省裏的土地部門認為方案中的設置違反國家政策，土地使用應該由土地部門掌握和控製，省編辦提出異議，認為改革就是突破常規，不然就不需要改革了。時任常務副省長汪洋的批示為方方麵麵的爭議畫上了一個句號：“省政府在合肥建設大城市座談會期間同意這次改革試點，試點即等於合肥經濟技術開發區進入了國家級的盤子。省內僅此一家，其他暫不得比照擴大試點範圍。”汪洋後來還表態將國稅返還給省裏的12.5%給開發區，用於開發區建設，享受此政策全省也僅此一家。
合肥開發區的試點方案之所以受到中央編辦和國務院特區辦的高度肯定，它的革命性的意義首先在於從將派駐機構改變成一級獨立的政府，這種獨立性將會徹底解決體製不順而帶來的各種低效、扯皮、被動的局麵，從而實現與外商和外界的直接對話。
然後是管轄範圍和管轄權的確立。劃定開發區管轄範圍，就是將肥西的土地劃歸開發區。
但真正在討論和確定方案的時候，還是采取了低調和保密的措施，以免節外生枝，方案還沒批準，不能陣腳自亂。所以開發區的方案報到市裏後，市委書記鍾詠三、市長馬元飛組織了由開發區杜平太、梁建銀等小範圍召開的市體改領導小組會議，會議要求對方案的內容嚴格保密，如有泄露，將以黨紀、政紀追究責任。
許多年後，人們已經遺忘了當年的一個革命性的事實：開發區就是所在地的特區。開發區體改以前是經濟特區，1995年體改後就成了“製度特區”。
方案中合肥經濟開發區行使14項政府職能，行政編製100人，工委、管委會領導職數為7人，下屬職能部一正二副。開發區機構下設“兩辦八局”，這一設置是完全按照“小政府，大社會，小機構、大服務”的改革思路設計的。“上下不重疊，左右不交叉”，人大、政協掛靠附近的區，不設單獨的代表團，司法采取委托製，法院、檢察院掛靠在合肥高新區。這樣一來，合肥開發區的機構就顯得非常精練，別人需要“減肥”，開發區一出場就是“標準體型”。
黨工委隻下設一個工委辦公室。
管委會下設：辦公室、經貿發展局、建設發展局、農村發展局、社會發展局、財政局、人事勞動局、工商局、公安局。
“兩辦八局”對應市裏的57個職能部門。機構中的工委辦涵蓋了黨委辦、宣傳部、組織部、統戰部、紀檢委、政法委、工會、共青團、婦聯及群眾團體等十多個部門。2004年我在合肥經濟技術開發區掛職，協管宣傳、文化這一塊，與工委辦工作聯係比較多。工委辦和經濟發展研究中心兼辦《周刊》，采編人員全是兼職，每星期由我組織召開一次《周刊》編前會，常常找不到人，問人哪兒去了，說到市裏開會去了。也就是說，工委辦的工作人員連開會都開不過來，尤其是到年底，一個人一天去市裏要開幾個部門的會。
經開區經貿局對應的是招商、項目審批辦理、計劃、內外貿、經濟協作、技術監督、企業管理等整個經濟口，建發局對應土地、規劃、市政、公用事業、市容環衛、園林綠化、環保、房地產、工程建設與管理等大建口，每個局都與市裏的十幾個部門對應，有詳細統計數字表明，開發區社會發展局對應市裏的14個部門。
開發區的行政立法權主要體現在建章立製方麵，方案中提出“建立與符合國際慣例和開發區實際需要的法規體係，盡快製定出台《開發區履行市級經濟管理權限的實施辦法》《開發區項目審批和企業登記管理辦法》《開發區工程建設管理辦法》《開發區土地使用管理辦法》等等，以此規範行政行為，使各項工作製度化、程序化、公開化”。
開發區體改方案中行政管理運行機製不僅從根本上解決了“跑印章批文、看衙門臉色”的程序性痛苦，而且要在製度設計中充分體現多功能、少環節、高效率的特點，政府與企業、政府與市場、政府與社會中介組織、政府與社會保障組織、政府與市政建設與管理五個方麵的關係，得到了清晰的定位。從根本上轉變政府職能，政企分開，政事分開，設置一些政府事務性服務中介機構和法定機構，真正實現小政府大社會的服務體係和運作機製。
合肥經濟開發區的體改方案不僅是自己的創新成果，同時也為全國開發區體製機製改革提供了新的思路，中編辦綜合司王秦豐司長對梁建銀說：“開發區出成果容易，出經驗難，出思路更難。思路從哪兒來，能不能實現，關鍵要有新東西。你們的方案看了後，我比較放心，有新東西，能實現。出了成果，又出了思路。”
這個新東西在合肥經濟開發區的方案中，一是體製上的主權獨立和小政府大社會的政治架構，二是機製上建立了完備的政府服務體係和與市場相適應的運行模式。
梁建銀坦言開發區體改方案從中央到省市都給予了很大的支持和幫助，中編辦、國務院特區辦是把合肥開發區作為試點中的試點來對待的，梁建銀八上北京，多次征求方案修改意見，合肥經濟開發區的方案基本上已是大功告成。
1996年夏在天津召開的開發區體改工作匯報會上，22個試點單位分別匯報體改進度，這時候，合肥經濟技術開發區的體改方案已經修改成熟並定稿了。梁建銀帶了製作精良、裝幀考究的體改方案冊交到了會上，有開發區的圖片、項目介紹，最後附的是體改方案。中編辦主任顧家麒看了後非常高興，他在會上說：“合肥的方案做得好，本子也很漂亮。他們還是省級開發區。”
合肥脫穎而出，會上會下震動很大，許多開發區紛紛找梁建銀要方案參考和學習，這個一直名不正言不順的“小弟弟”一下子受到那麽多家的追捧，梁建銀的感覺很好，但他是有紀律約束的，不能泄露內容，所以就說這是一次體改進度匯報會，不是內容匯報會，所以就帶了一本，已經上交會議了。與此同時，梁建銀找到省編辦的呂處長，讓他幫著一起做工作，希望中編辦和特區辦不要對外公開內容。因為還沒批下來，不能出現一點意外。
省內的幾家開發區也要看方案，說是參考學習，梁建銀的回答很簡單：市裏不讓對外泄露。
1996年9月10日，中央編製委員會辦公室和國務院特區辦聯合發文，中編辦發〔1996〕12號“關於原則同意《合肥經濟開發區行政管理體製和機構改革試點方案》的通知”正式下發，這是全國22個開發區體改試點中第一個被批準的方案。
杜平太在許多年後說起這件事的時候仍然不能平靜，他對我說，他看到批文的那一刻，眼淚都快掉下來了，心裏五味雜陳、酸甜苦辣。夾縫中求生的日子，即使意誌再頑強的人也有頂不住的時候，他也沒有那麽強大。
1996年11月2日，省委省政府辦公廳聯合下發了“關於組織實施《合肥經濟技術開發區行政管理體製和機構改革試點方案》的通知”，常務副省長在文件批示中指出：“試點工作估計有很大阻力，請合肥市政府認真協調各方，以保證試點工作順利進行，重大問題及時報告。”
果然不出所料，實施方案一公開，全市嘩然。
全市上下沒想到的是，這個半死不活的開發區居然“獨立”了，還是國務院批準的；而肥西縣的直接反應是，土地被劃走了，土地的主人還蒙在鼓裏。
為實施開發區體改方案，市委常委召開擴大會議，肥西、郊區、開發區三家的相關負責人參加，肥西縣主要負責人在會上公開質疑市委書記鍾詠三：“市裏這麽大的決定，我們都不知道，我怎麽向全縣人民交代？”
這種質疑不是沒有道理的。
鍾詠三解釋說：“是市委領導縣委，還是縣委領導市委？這是不需要討論的。你聽市委的，我聽省委的，省委聽中央的，肯定沒錯。這個方案是省裏和中央批下來的！”
其實，肥西縣的反應更多的是措手不及中的情緒性反應，後來的區劃調整、職權移交，也還算是順風順水了。木已成舟，生米都做成熟飯了，誰都知道一切都不可逆轉，配合就是最好的選擇。
合肥經濟技術開發區體改1995年啟動，1997年正式實施，市委下文要求開發區體改試點工作，必須實現“三個一次到位”：一、行政管轄區域一次界定到位；二、行政管理職能一次配置到位；三、職能機構一次設置到位。
1997年6月21日，合肥市在市委禮堂召開了合肥經濟技術開發區體改試點方案實施動員大會，市直、區縣級相關部門幾百人參加會議，省市領導在大會上做了熱情洋溢的動員報告，一場聲勢浩大的改革開始了。
市體改領導小組每個星期要開一次協調會，解決難題、協調立場、解釋政策，工作人員加班加點、夜以繼日地開展工作，市直所有部門都到開發區管委會簽訂職權移交手續。肥西縣、郊區16個行政村的土地、村級資產、學校及三萬一千多位農民整體移交，鄉鎮幹部全部由肥西縣和郊區自行消化。1997年11月28日，管委會小平房會議室裏溫暖如春，杜平太代表開發區與肥西縣、郊區正式簽訂合肥市經濟技術開發區行政管轄區域交接書，簽訂的場麵隆重、熱烈、友好，幾方握手言歡。儀式結束後，在管委會小食堂招待和慶祝，大家都說為了合肥的明天，當然是不分彼此，感情十分融洽。
對於肥西縣和郊區來說，其實也是一種解脫，職責不明、權限不清的扯皮日子對於各方來說都是一種痛苦。
至此，開發區體改試點工作圓滿成功，這段難忘的經曆在開發區曆史上被稱作“97體改”。
我之所以要用如此多的筆墨來記錄這一段曆史，是因為“97體改”在開發區曆史上具有劃時代的意義，它標誌著在夾縫中生存的時代被終結，標誌著“領土完整、主權獨立”後一級政府的正式誕生。後來出任工委辦主任的劉勇對開發區體改有過一個形象的闡釋：“體改對於別的開發區是用來養顏的，對我們卻是用來搏命的。”
體製理順後的合肥經濟技術開發區像是插上了雙翅，一飛衝天，直插雲霄！
“天高任鳥飛，海闊憑魚躍”，天高海闊是爭取來的，是幹出來的，而不是等來的。