一、糧食是商品，但具有公共產品的屬性在所有人眼中，糧食是商品。它在市場中進行交易，人們必須拿錢去購買，質量差的便宜，質量好的貴一些。以錢易糧，天經地義。
但在諸多學者看來，糧食產業具有公益性、弱質性、風險性和生態性特征，在公共管理領域，糧食安全保障體係與教育、環保、公交等體係一樣，也具有公共產品的屬性。國家必須承擔起向其民眾足量、穩定、及時供應糧食的責任，以及向糧食供應者，也就是農民提供支持與補貼的義務。
可以從兩方麵判定糧食的公共產品屬性：一是從糧食需求方，也就是消費者角度看，糧食必須是供給充足且價格平穩、供應及時的，也就是說，其供應彈性非常低，國家必須像提供教育、衛生等公共服務一樣，為消費者獲得糧食保障最終埋單。無論是從防範特大災害和重大突發性事件出發，還是從保障供應、穩定物價、維護社會政治穩定角度出發，國家都應該建立健全中國特色糧食生產體係、儲備體係、供給體係，形成並保持自有的、有效的糧食供給和保障能力。因為不同於其他商品，糧食是生存必需品，哪怕是暫時的短缺或價格暴漲，都可能在民眾中引發搶購風潮甚至騷亂。即使不是主糧，在通貨膨脹背景下，其他農產品也可能發生波及全國的搶購熱潮。2010 年“蒜你狠”（搶購大蒜）、“豆你玩”（搶購綠豆）、“薑你軍”（搶購生薑）等即是明證。政府如果無所作為，不能向公眾提供有效信息並及時調運相關物資確保供應，此類搶購潮將極有可能推高民眾的通貨膨脹預期，帶動物價的全麵上漲，影響國家宏觀調控的效果。糧價是百價之基，即使在流動性泛濫的背景下，近幾年來我國之所以還沒有出現惡性通貨膨脹情況，與我國小麥、大米、玉米等主糧生產年年增產豐收、庫存充足、國家調控能力強大有密切關係，否則，後果將不堪設想，整個社會都可能陷入混亂之中。我國人口眾多，城市人口規模大，鄉村人口多且分散，糧食需求具有放大效應，糧食供給保障具有特殊性和艱巨性。正是基於這樣的國情和糧情，國家更應該將糧食視為不同於一般商品的公共產品，把糧食生產與供應作為頭等大事，堅持工業反哺農業、加大對糧食安全保障體係建設投入的方針，始終把手中有糧作為國家糧食安全的首要條件，做到以產供需、以儲保缺、以豐補歉，確保老百姓能得到充足、安全、及時、價格平穩的糧食供應。
延伸閱讀：劉曉雪談糧食的公共產品屬性北京工商大學劉曉雪副教授在分析了研究界有關“公共產品”概念認識的四個階段後認為，糧食既不是純公共產品，也不是純私人產品，而是介於兩者之間的混合產品，具有公共產品和私人產品二重性。
她認為，基於“糧食是安全的”和“糧食可通過市場機製達到最優配置”的兩大假設，糧食具有排他性消費和競爭性消費的特征，因而可以視為私人產品。但以下因素又使糧食具有公共產品的屬性。（一）糧食安全符合公共產品屬性。
對於糧食安全，以價格為核心的市場機製無法實現帕累托最優，出現了市場“失靈”，這就需要政府來矯正和彌補。（二）糧食儲備是公共產品。糧食儲備是指國家為了滿足糧食安全的需要，以及平抑市場價格波動的需要所建立的儲備製度。
它是實現國家糧食安全的一種手段，具有公共產品的屬性。
（三）糧食具有公共產品屬性。由於糧食生產自然風險大、比較收益低，而政府出於糧食安全的考慮，限製了農業要素由農業向工業的自由流動，一方麵避免了糧食價格的大幅度波動，另一方麵使得糧食產業長期處於低收益狀態，無法通過自由調整實現工農業的均衡。正是政府的限製，使得糧食生產收益長期處於較低狀態，所以政府對糧食進行補貼，就是一種互利的交換，而不是政府單向支出。劉曉雪認為，正是政府的這種考慮，體現了糧食公共產品的屬性，政府的目的就是降低糧食產量和糧食價格的大幅波動。
二是從糧食供應方，也就是農民的角度看，糧食也應該被視為公共產品加以妥善對待。首先，糧食生產不同於工業生產和工業產品，不具有過程的可控性和產品的耐貯藏性，糧食的供應彈性很低，在孩子教育投入、農業生產資料的投入、預防風險的儲蓄等剛性貨幣需求壓力下，農民手中留不下糧來，他們更容易被迫出售糧食，甚至在低於貨幣性生產成本的情況下出售糧食，出現“穀賤傷農”的情況。其次，糧食作為生活必需品，國家不可能在糧食供應短缺的情況下任由糧價上漲，即糧食的低需求彈性這一市場屬性對農民有利的一麵也因其特殊的效用被國家“剝奪”了。
“剝奪”了人家的，就得向人家提供補償。據中國人民大學農業與農村發展學院孔祥智教授等的研究，新中國成立60 年中，中國農民為國家工業化、城鎮化建設做出了巨大的貢獻，通過工農產品價格“剪刀差”為工業化提供資本積累和降低成本，為非農產品提供充裕而廉價勞動力和土地資源，粗略估算也達到了1713 萬億元。回報農民，進一步落實“多予、少取、放活”政策，建立以工促農、以城帶鄉的長效機製，讓農業增產、農民增收、農村搞活，國家責無旁貸。而且，這也是建成全國大市場、推動國內消費、促進內需、實現經濟轉型升級的必由之路，必須放在教育、衛生等公共事業的高度加以重視和進行實質性的投入。
此外，糧食生產受到耕地、淡水等自然條件約束，極易產生大起大落的情況，相關的水利、交通、儲運等基礎設施建設隻有國家才能承擔，國家也必須承擔起來；糧食生產與消費在空間上存在錯配，確保產區有種糧積極性、銷區糧食供應充足且價格穩定，國家必須承擔宏觀調控責任；糧食生產與消費在結構上存在緊密的對接，如何構建一個信息反映靈敏、供給渠道順暢的糧食供求保障體係，亦是市場難為、國家不可推卸的責任。
凡此種種，都體現出糧食不止是商品，它的公共產品屬性亦非常明顯，應該受到高度重視。
二、建立和完善糧食安全保障體係：政府義不容辭糧食既是商品，又具有公共產品的屬性，這樣自然就會產生問題：哪些該是交給市場的，哪些該是交給政府的？
從理論上講，在市場經濟條件下（即便是當今市場經濟條件並不完全的條件下）的糧食生產、交易市場，參與糧食生產、交易價值鏈中每一環節活動的主體，包括農民和企業，一般都具有完全市場參與能力，即他們都能根據自身條件（資源稟賦、成本狀況、生產與經營能力、資金實力、市場開拓能力等），確定自己的經營目標、策略和方法、渠道，即對農民而言，種什麽、種多少、賣給誰、以什麽價格賣、賣多少、自己存多少等，都是自己確定的。那些參與合作經營、公司加農戶經營等的農民，其經營行為也主要是自主決策、自行采取的，理論上並不受外界的幹預。企業也是一樣。在這個糧食市場中，價格信號，包括生產資料價格、勞動力價格、產品銷售價格等，是引導農民和企業開展生產經營活動的主要牽引力。合算就做，不合算就不做，這就是理論上糧食市場參與者的自由選擇權。以價格信號為基礎建立的糧食市場體係，包括種子市場、生產資料市場、勞動力市場、儲存市場、物流市場、食品加工市場、糧食與食品分銷市場、售後服務市場以及國際貿易市場、金融與保險市場等，都是由這些“理性經濟人”自由結合、共同發展起來的，由市場這隻“看不見的手”進行調控。
在這個市場中，一樣存在高明者、弱智者，一樣存在弱肉強食、爾虞我詐，一樣存在相互合作、共同發財。贏者自然得意，輸者黯然離場，誰也怪不得誰。
但糧食具有公共產品的屬性，國家這隻“看得見的手”參與到了整個糧食生產、交易價值鏈之中。糧食市場的價格信號是用各種政策性補貼、稅收優惠扭曲過了的，糧食市場也是在政府政策引導甚至是主導下建立起來的，國際糧食貿易規則是靠各國政府針鋒相對談出來的。農民和企業正是在這樣的市場環境下開展自主生產與經營，實現利益最大化的。
那麽，在糧食市場上，政府又是如何以政策和行政之手參與進來的呢？
或者說，中國政府在充分尊重市場經濟規律和規則的基礎上，應該如何介入糧食安全保障體係建設，確保國家糧食安全和農民、涉農企業的增產、增收呢？
簡單地講，政府要將糧食生產、流通、消費、進出口等視為一個全產業鏈，針對這條產業鏈的每個重要環節，建立相應的保障體係或機製，即在順應傳統農業向現代農業轉變趨勢的過程中，由國家政策和行政引導，由農民和企業主動參與，堅持把糧食生產放在現代農業建設首位，構築中國特色糧食安全保障體係。具體而言，主要要建立以下國家糧食安全保障體係：
（一）建立與完善糧食生產保障支持體係糧食“供得夠”首先是要種得出。要確保糧食安全，首先要做到的是有地種、有水澆、有人勞作。
一是要保護“兩條紅線一個核心”。眾多的研究表明，國家要保護18億畝耕地紅線不突破，保護16 億畝糧食播種麵積不突破，糧食平均單產應提高至350 公斤的核心不變，是符合我國人多地少、耕地資源相對於龐大的人口數量顯得相對匱乏的基本國情的。改革開放三十多年來，隨著工業化、城鎮化的推進，我國社會經濟發展與耕地保護之間的矛盾日益突出，國家必須從嚴控製城鄉建設用地總規模，實施耕地先補後占、占一畝補一畝政策；必須加大土地綜合整治力度，使一些未利用的土地、工礦廢棄地、利用效率不高的土地，轉化為可利用的耕地。隻有守住這“兩條紅線一個核心”，才能保證農民有地種、糧食有收成。
二是加大農田水利建設和環境治理，提高水利灌溉麵積和水平。我國地處亞洲東部、太平洋西岸，氣候條件複雜多樣，水資源總量不足且分配不均，洪澇災害、幹旱缺水、水體汙染構成我國糧食生產的重大威脅。國家應該加大江河治理、灌區改造等的投入，擴大糧食灌溉麵積，提高農業水資源供應水平，確保糧田穩產高產。
三是提高糧食種植的比較效益，確保糧食播種麵積的穩定。能不能做到糧食播種麵積占耕地總麵積的比重不會進一步縮小，取決於農民種糧的比較效益如何。農民種糧效益高，播種麵積自然擴大，否則播種麵積一定會萎縮。農民種糧的比較效益，又受土地流轉製度，國家對糧農的各項補貼的投入數量、方向和落實情況，科技在農業生產中的應用以及糧食價格等方麵因素的影響。其中，就當前的中國農村而言，優化農村種糧勞動力的年齡結構、提高種糧勞動力的勞動技術和生產知識，是確保糧食豐產的關鍵。國家在政策上應當：1. 鼓勵農村勞動力對外流轉，同時吸引精壯勞動力返鄉種糧；2. 在當前糧食直補、良種補貼、農機和農資補貼等基礎上，加大補貼力度和補貼範圍，讓農民種糧得到實實在在的好處；3. 加強農民勞動技能培訓和科技成果轉化水平；4. 繼續允許土地流轉，提高土地規模化經營程度等。
在這個問題上，最關鍵的是糧食安全財政補貼政策必須保持連續性，並根據糧食安全狀況及“三農”發展情況進行動態調整。隨著WTO《農業協議》的約束力不斷向市場化進程推進，國際上針對農業包括糧食產業的保護和支持開始由價格支持轉向收入支持，由間接補貼轉向直接補貼。我國在財政補貼與支持農業方麵離WTO 約束標準還有很大差距，加大補貼規模的空間還很大，應在2004 年取消農業稅、開始構建糧食綜合性收入補貼和生產性專項補貼架構的基礎上，進一步完善糧食補貼政策體係，保持糧食生產對農民的吸引力，穩定耕地與播種麵積，確保糧食生產穩定進行。
（二）建立與完善糧食儲備與物流保障體係糧食是易腐品，體量龐大，生產出來以後，能不能“裝得下”、“運得出”，這是確保糧食安全的重要環節，國家應該承擔起建立健全全國範圍內的糧食儲備與物流保障體係，保證糧食及時有效的供給。
對一個國家來說，糧食儲備量的多少是衡量一個國家糧食安全與否的重要標誌。按照聯合國糧農組織的觀點，當年世界糧食的儲備量至少應達到當年世界糧食總消費量的17% ～ 18%，其中後備儲備（主要指糧食專項儲備）占5% ～ 6%，而且，一個國家的保險儲備糧食需要滿足3 ～ 4個月的口糧。據有關部門統計，目前我國國家儲備糧庫儲備達到較高水平，糧食庫存比達到35% 左右，我國現有15000 萬～ 20000 萬噸的儲備糧，庫存水平比世界平均高出1 倍，處於“緊過剩”狀態。
糧食產區與銷區的區域和結構性分布不均是我國的基本國情，在糧食跨省調運數量日趨龐大的情況下，國家要著力建立連接產區與銷區的高效率、低成本的糧食物流體係，以有效調控糧食市場、保障糧食安全。從目前情況看，我國糧食物流體係還存在諸多突出的問題，比如基礎設施裝備落後，“北—南”糧食物流遭遇銜接“瓶頸”，糧食流通“四散化”（散儲化、散運化、散裝化、散卸化）程度低、缺乏完善的糧食物流公共信息平台等。
據洪濤教授課題組評估，現階段我國糧食安全的物流保障體係建設處於“比較安全”中偏不安全的狀態，在節點布局、功能發揮、成本效益等方麵還存在一定問題，需要進一步建設和完善。
（三）建立與完善糧食消費與價格風險管理體係糧食在生產出來以後，最終能否端上老百姓的飯桌，在供給數量能得到保證的前提下，主要表現為兩個問題：一是糧食價格是否合理，老百姓是不是買得起糧食；二是老百姓能不能以合理的價格買到自己想買的品種和質量的糧食。
針對第一個問題，除了國家通過在源頭上控製糧食生產成本上升勢頭、及時收儲或投放儲備糧、推動企業與農民存糧投放市場等以平抑糧價外，主要是要對糧食價格敏感人群及時提供糧價直接補貼。這些人群包括城鎮低收入者、孤殘病人員、大中專學生等。
針對第二個問題，國家應該著力於：1. 完善糧食市場體係，提高糧食市場化程度，具體而言，是要推動糧食市場主體多元化，完善多層次糧食市場體係，建立、健全城鄉一體化連鎖營銷網絡，培育和健全農村食物供銷體係；2. 合理調整產業結構，鼓勵生產優質糧食品種，並合理利用國際市場調劑國內供需，穩定糧食價格；3. 普及糧食營養知識，倡導健康消費，等等。
（四）完善糧食領域對外合作管理體係在保障國內糧食基本自給的前提下，國家要合理利用國際市場進行出口調劑，同時，建立有效的風險防範機製，警惕可能產生的國家糧食供給不安全問題。
（五）建立和完善糧食生產與流通的金融與保險保障體係金融部門作為經濟“血液”和“助推器”，其對構建糧食安全保障體係具有重要作用。國家應當按照糧食生產、儲備、加工、流通、消費的過程，從“糧食產業鏈”的角度建立和完善涉及糧食安全的金融與保險保障體係。
確立並落實“以政策性金融為主導，商業金融、合作金融為兩翼”的發展思路，構建一個基於糧食產業鏈的多層次、廣覆蓋、競爭性的金融、保險保障體係，為糧食安全提供有力的金融支持和保障。
（六）建立和完善糧食安全預警係統建立一個有效的糧食安全預警係統，對我國糧食安全狀況做出科學的預測，在出現危及我國糧食安全情況時提前發出預警信號，讓各級政府及相關機構做出預防措施。這是確保國家糧食安全的一個重要措施。具體而言：1. 在全國建立一個針對糧食生產、庫存、物流、消費、進出口等環節進行基礎數據采集、整理、分類等的網絡和隊伍；2. 確立一套完善的糧食安全預警指標體係，對涉糧信息進行科學的分析，對國家糧食安全狀況進行準確判斷並發出警示；3. 在各級政府、主要政策執行機構和企業建立警示發布和應急響應機製，根據預案采取相應行動，防止國家糧食安全出現問題。
延伸閱讀：陳敏——在確保糧食安全上政府的責任學者陳敏在對比日本、美國、歐盟在發展農業及確保糧食安全方麵政府所起作用後，提出了他在針對確保糧食安全上政府責任問題的觀點。陳敏認為，根據我國糧食供需麵臨的新形勢和糧食安全體係的公共產品屬性，可以將政府在保障糧食安全方麵的責任區分為危機管理責任和常規調控責任，兩者的側重點不同，其責任大小也有區別。對於糧食安全危機管理，政府必須負全責，對於常規調控可以在市場調節的基礎上因勢利導，適時幹預。
1. 在政府糧食危機管理責任方麵，主要是應對嚴重自然災害、戰爭、國際封鎖以及疫病、謠傳等非常事件造成糧食市場過度波動或搶購而引發糧食安全問題時的應急處置責任。
具體應建立健全四個體係：一是價格預警體係，二是糧食儲備體係，三是應急保障體係，四是責任分擔體係。
2. 在政府常規調控責任方麵，主要是為求總量基本平衡、市場相對平穩、打擊假冒偽劣、保證質量安全而采取的相關調控和監管責任，從環節上可分為扶持生產的責任、促進流通的責任和引導消費的責任。具體而言，扶持生產的責任包括保持水土、保護耕地，推廣科技、提高單產，區域分工、優化布局等三個方麵，促進流通的責任包括市場培育、市場監管和外貿合作等三個方麵；引導消費的責任包括倡導節約、減少口糧浪費和大力開發穀物飼料替代品兩方麵。
陳敏提出，從長遠看，糧食生產易退難進，客觀上比較效益又低，如果生態環境繼續惡化，耕地麵積繼續銳減，單位產量不能快速提高，生產能力不能有效恢複，我國糧食安全將麵臨巨大壓力和嚴峻考驗，保障糧食安全的責任將重於泰山。該是政府擔當的責任，政府一定要擔當起來。各級政府要切實落實與這份責任密切相關的各項政策措施，切實做到頭腦清醒、心中有數，未雨綢繆、主動應對。
市場的歸市場，政府的歸政府。在糧食安全問題上，麵對來自老天爺和人類自身、來自中國內部和外部的各種挑戰，我們的政府能做好自己該做的嗎？