一、糧食危機：國家的“不安全”
全球性糧食危機已經出現過好幾次了，比較突出的有20 世紀70 年代及2007 ～ 2008 年的兩次。
20 世紀70 年代初，連續幾年的惡劣氣候和自然災害導致世界範圍內的糧食歉收，主要糧食生產和出口國的糧食產量同時下降。與此同時，蘇聯一改過去國內糧食歉收就屠宰牲畜以降低糧食需求的做法，出人意料地進入了國際糧食市場，大量購買糧食。這些情況導致世界範圍內糧食供求關係出現異常緊張狀態，從而引發了第二次世界大戰後最為嚴重的糧食危機。彼時，世界糧食庫存銳減，糧價上漲兩倍多，廣大發展中國家特別是撒哈拉沙漠以南非洲地區深受其害。根據第四次世界糧食普查，受糧食危機影響最嚴重國家的兒童接近一半處於營養不良狀態，一些最不發達國家由於無錢購買糧食或得不到國際社會的援助，陷入了空前的災難當中，人口非正常死亡率急劇上升。
2007 ～ 2008 年的糧食危機肇始於2001 年。當人類社會滿懷信心與期待邁入新千年的時候，釀成糧食危機的因素已悄然來到人類身邊。世界人口增加，能源價格持續上漲，糧食生產成本不斷提高，糧食消費升級，使得糧食供求矛盾日益突出。到2007 年下半年，在一些主要糧食生產國受到嚴重自然災害和美元貶值的雙重影響下，世界糧價開始急劇上漲。
2008 年的前3 個月，所有主要農產品的實際價格都達到了近30 年來的曆史高點，糧食危機全麵爆發。這場危機的後果相當嚴重，除了導致一些國家糧食短缺、糧價大漲，一些國家發生糧荒、民眾挨餓，一些國家物價飆升、通貨膨脹之外，最大的特征就是一些國家出現社會動**、政局不穩。突尼斯、埃及等西亞北非國家民眾高喊著“我們要麵包”的口號走上街頭，掀起所謂的“茉莉花革命”，傳統政權紛紛倒台，也間接促使像利比亞卡紮菲這樣所謂的“獨裁政權”被推翻。糧食危機直接導致了這些國家的政治危機、政權危機，以及國際地緣政治版圖的重新劃分。
據聯合國糧農組織與國際糧食署2010 年發布的聯合報告稱，2006 ～ 2009 年，國際高糧價及全球經濟危機將饑餓人口數量和比例推至高位後，這兩個數字2010 年隨著全球經濟“複蘇”和糧價從最高位回落均出現下降，但饑餓人口仍高於危機前水平，給實現世界糧食首腦會議和千年發展目標提出的減少饑餓人口目標帶來了更大的難度。
綜觀這兩次全球性糧食危機，尤其是2007 ～ 2008 年的糧食危機，可以總結出以下幾個特點：
一是國際市場糧食供求矛盾加劇，“有錢買不到糧”越來越成為可能。
20 世紀90 年代中期以後，世界糧食市場供求關係悄然發生巨大變化。由於能源價格持續上漲，糧食生產成本不斷提高，抑製了糧食產量的增加，也帶動了糧食價格上漲。同時，世界人口急劇增加，糧食消費升級，以及生物質能源的開發利用，大大增加了糧食消費需求。一些發展中國家在財力有限的情況下，農業投入不足，農業發展相對滯後，自身的糧食綜合生產能力已滿足不了人口增長帶來的需求，進而從糧食出口國轉為進口國。2008 年世界銀行的報告預計，到2030 年，世界人口將會達到約83億，糧食供給要能夠滿足預期的世界需求，糧食產量至少要增加50% 左右，肉類品產量要增加85% 左右。而在當前全球氣候變暖和幹旱嚴重、洪澇災害頻發以及耕地、淡水資源製約加劇等情況下，要想實現上述目標非常困難。
二是國際糧食價格持續暴漲，“窮人、窮國買不起糧”更成了問題。
根據聯合國糧農組織統計，國際市場食品價格2007 年比2006 年上漲23%，其中糧食價格上漲42%，食用油上漲50%，奶類製品上漲80%。這種上漲已非傳統的溫和性上漲，其暴漲來得極其迅猛且迅速向他國傳導和蔓延。2008 年後，糧食價格繼續呈上漲勢頭。同年的世界銀行研究報告幹脆宣布，一個持續多年的農產品低價時代已經結束，未來的糧食生產與供給，以及糧食需求與價格，將是世界各國經濟社會發展麵臨的最重要、最緊迫、最棘手的重大問題。
三是部分國家禁止或限製糧食出口。在世界糧食供給短缺、糧價暴漲的背景下，一些糧食出口國為確保本國糧食供應、避免通貨膨脹，紛紛采取措施限製或禁止糧食出口。印度原本被聯合國糧農組織評為解決糧食自給問題的“模範生”，但在2007 年，除十幾年來首次向國際糧食市場伸手買糧、從澳大利亞進口300 萬噸小麥外，還兩次宣布禁止或限製小麥和大米等的出口。俄羅斯是世界第五大小麥出口國，原本其小麥出口關稅為10%，但在2008 年主動將關稅調至40%，以控製小麥出口數量。傳統的小麥、玉米、大豆出口國阿根廷，其政府也在2008 年初宣布提高上述農產品的出口關稅，以確保國內糧食的供應。泰國、越南等國還醞釀成立大米出口國聯盟，企圖形成國際糧食卡特爾組織，受到菲律賓等大米進口國的強烈反對才作罷。這些糧食出口國的“不義”之舉，導致規範糧食出口國限製糧食出口行為成為現階段（2011 年）二十國集團（G20）及世界貿易組織（WTO）有關農產品貿易談判的熱點問題。
四是世界糧食庫存跌破安全線。隨著近幾年糧食增產減緩，糧食儲備動用頻繁，世界糧食庫存大幅減少，糧食庫存與糧食消費比值不斷下降。
據聯合國糧農組織估算，2008 年度世界糧食期末庫存降到了40500 萬噸，是25 年來最低儲備水平。由於糧食庫存不斷降低，以及投機資金大舉進入農產品期貨市場等原因，糧食價格被不斷推上新高。
殘酷的現實告訴人們，國際糧食市場是靠不住的。依靠別國確保本國的糧食供應風險極大，說通俗一點，一是糧食出口國也會有糧食歉收的時候，別國沒有糧食給你；二是在國際糧價不斷上漲的背景下，別人的糧食要賣高價，你想買也不一定買得起。糧食消費國特別是像中國這樣的大國，隻有立足自身，形成供應充足、價格穩定的糧食綜合生產能力，才能消除糧食的“不安全”，避免國際糧食危機之火燒及自身。
二、糧食安全：來自聯合國糧農組織等的權威解讀（一）聯合國糧農組織對糧食安全的定義糧食危機受到國際社會的廣泛關注。聯合國糧農組織率先行動。
延伸閱讀：聯合國糧農組織簡介
聯合國糧農組織是聯合國的下屬機構。實現人人糧食安全、確保人們正常獲得積極健康生活所需的足夠的優質食物是糧農組織努力的核心。它的職能是幫助成員國提高營養水平，提高農業生產率，改善鄉村人口的生活和促進世界經濟發展。聯合國糧農組織先於聯合國本身成立。“二戰”爆發後，經當時的美國羅斯福總統提議，45 個國家的代表於1943 年5月18 日至 6 月3 日在美國弗吉尼亞州舉行了同盟國糧食和農業會議。會議決定建立一個糧食和農業方麵的永久性國際組織，並起草了《糧食及農業組織章程》。1945 年10 月16 日，糧食及農業組織第一屆大會在加拿大的魁北克城召開，45 個國家的代表與會。大會確定這天為糧農組織的成立之日。1946年12 月16 日，糧農組織與聯合國簽署協定，確定從該日起，糧農組織正式成為聯合國的一個專門機構。到目前為止，糧農組織擁有191 個成員國、2 個準成員和1 個成員組織（即歐洲聯盟）。
1974 年11 月，聯合國糧農組織在羅馬召開世界糧食大會。大會通過了《消滅饑餓和營養不良的羅馬宣言》，提出：“每個男子、婦女和兒童都有免於饑餓和營養不良的權利，因此，消滅饑餓是國際社會大家庭中每個國家，特別是發達國家和有援助能力的其他國家的共同目標。”同時，聯合國糧農組織還通過了《世界糧食安全國際約定》。該約定認為，保證世界糧食安全是一項國際性的責任，要求有關國家為保證世界糧食安全隨時供應足夠的基本食品，避免嚴重的糧食短缺，要保證穩步擴大糧食生產以減少產量和價格的波動。該約定還要求各國政府采取保證世界糧食庫存量最低安全水平的政策，即要堅守糧食庫存量與消費量比值不低於18% 的安全線。也就是在這次大會上，聯合國糧農組織第一次提出糧食安全的定義為：“保證任何人在任何時候都能夠得到為了生存和健康所必須的足夠的食品。”該定義可以理解為，當這個目標受到嚴重威脅時，即出現了糧食危機。
1983 年4 月，聯合國糧農組織糧食安全委員會通過了糧食安全的新定義，其內容為：“糧食安全的最終目標應該是，確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”這個新定義包含了三個具體目標：一是確保能夠生產出足夠的糧食；二是最大限度地穩定糧食的供給；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。這個新定義得到了國際社會的普遍認可。
1996 年11 月，在第二次世界糧食峰會上，聯合國糧農組織對糧食安全內涵做了新的表述：“隻有當所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物愛好時，才實現了糧食安全。”這一概念在之前的基礎上又加入了質量上的要求。
應該講，聯合國糧農組織關於糧食安全的定義在不斷地臻於完善，為國際社會理解和應對糧食安全問題提供了基礎和目標。
（二）國內專家對糧食安全相關概念和我國糧食安全狀況的研究成果結合中國實際，國內專家對糧食安全相關概念進行了係統的研究，取得了諸多的研究成果，比較突出的是來自北京工商大學等三個課題組在為國家製定“十二五”規劃、確定糧食發展戰略和政策所進行的係統研究上。
以洪濤教授為首的北京工商大學課題組將糧食安全通俗地概括為“供得夠、送得到、買得起、吃得好”四個關鍵詞；他們還從國家安全、內涵發展、保障體係、品種安全以及空間層次等諸多角度對糧食安全進行了描述，提出糧食安全分為糧食安全、糧食比較安全、糧食不安全、糧食危機四個層次，糧食安全的警度級別包括無警、輕警、中警、重警和巨警五個級別。他們認為，在糧食市場化改革進程中，我國糧食安全實現了三個轉變：1. 由傳統的單一糧食觀向多元食物觀轉變；2. 由“藏糧於庫”向“藏糧於地”“藏糧於庫”“藏糧於市”“藏糧於錢”有機結合轉變；3. 由一般化抓糧食生產向重點抓糧食主產區和優勢產區轉變。他們分別從糧食生產、流通、消費和宏觀調控等方麵提出了確保中國糧食安全保障指標體係的諸項指標，其中最重要的幾項是：1. 糧食生產性保障指標：耕地麵積18 億畝、人均耕地麵積0.8 畝以上、糧食播種麵積16.05 億畝、糧食人均占有量不低於395 公斤、糧食產量達到5.7 ～ 5.9 億噸；2. 未來10 年糧食流通保障指標：糧食儲存量17% ～ 18%、糧食自給率90% ～ 95%（糧食外貿依存度5% ～ 10%）等等。他們認為，現階段，我國糧食安全總體級別為比較安全，其主要表現是：1. 我國糧食生產總體為“比較安全”，但大豆存在潛在風險；2. 我國糧食流通性安全為“比較安全”，但產後物流損失較大；3. 我國糧食消費性安全為“比較安全”；4. 糧食安全宏觀調控為“比較安全”。
以李孟剛教授為首的北京交通大學中國產業安全研究中心課題組提出了以“互利合作、多元發展、協同保障”為主要內容的“新糧食安全觀”，以及強調“以穀物為中心，糧食為重點”的“綜合化食物安全觀”。他們提出的我國糧食安全保障戰略目標主要有以下幾項：1. 確保糧食總產量持續穩步上升，人均糧食占有量達到400 公斤；2. 確保我國大宗穀物基本自給，小宗穀物擴大出口，大米、小麥、玉米的自給率保持在90% ～ 95%之間；3. 確保國家糧食儲備進一步合理化和科學化，國家糧食儲備規模需要保持在相當於當年糧食消費量的25% ～ 30%，小麥和稻穀的儲備量應該分別保持在50% 和25% 上下；4. 確保健全和完善的現代糧食物流係統；5. 確保1500 萬生存貧困人口擺脫貧困。他們認為，未來我國糧食供需形勢主要表現為：1. 糧食生產能力不斷增加，糧食增產難度加大；2. 糧食需求總量逐年增加，結構性矛盾加大；3. 在中長期內，我國糧食仍處於緊平衡狀態。
以單誌廣研究員為首的國家信息中心課題組對未來我國糧食安全狀況持相對樂觀的意見。他們認為，1. 世界上能夠生產糧食的土地非常充足，糧食生產潛力完全可以滿足世界糧食的未來需求，我國利用的國際大米、小麥等市場不存在可供性方麵的問題；2. 雖然我國人口眾多，但我國的糧食產量增量完全可以解決人口增量的需求，我國的“大國效應”並不明顯；3. 我國糧食供給安全線應以95% 的自給率為警戒線，淨進口糧食以不超過國內消費總量的5% 左右為好；4.2010 年我國糧食產需缺口將達到1100萬噸，2015 年將達到2200 萬噸，這將對我國糧食安全構成嚴峻的考驗。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長朱信凱教授，2012 年在全國人大常委會主講第28 次專題講座時，總結了中國的糧食安全概念的“三階段論”：1. 糧食安全的第一階段是國民經濟發展水平較低時期。這一時期的特征是糧食還沒有滿足消費需求，需要整個社會不遺餘力地將糧食生產放在突出位置，這一階段的糧食安全可以表述為，隨時向民眾供應足夠的基本食品，簡言之，就是人人有飯吃，整個社會剛剛進入溫飽階段。這一時期糧食安全保障工作的重點是總量保障。 改革開放以前是比較典型的第一階段。2. 糧食安全的第二階段是國民經濟發展到中等水平。其基本特征是糧食生產已經可以在總量上滿足需求，社會已經擺脫了糧食短缺的困擾，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋魚等豐富起來，人們的選擇性明顯加強，小康社會的種種特征日益明顯。這一時期糧食商品化率有了很大程度的提高，城鎮人口占總人口的比重也接近50%。這一階段糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能買得到並買得起糧食，整個社會已進入小康。這一時期糧食安全保障工作的重點轉變為保證流通。3. 糧食安全的第三階段是國民經濟發展到工業化水平時期。二元經濟結構得到根本改變，糧食生產已經基本實現了規模化和機械化。這一時期的特征是對糧食的消費趨於平穩。在糧食消費中，人們更多關注已不是總量和品種問題。這一階段的糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食品，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。在這一階段，糧食的消費在人們日常消費食物中的比重開始顯著下降，其他食物消費的重要性逐漸高於糧食，糧食安全將逐漸讓位於食品安全或食物安全。糧食安全保障工作的重點轉變為食品的營養和衛生保障以及隨生活水平提高而產生的食物偏好。朱教授斷言，當前我國正處於由第二階段向第三階段轉型的曆史進程中，強調逐步以食物安全取代糧食安全，擴大對糧食安全認知的內涵和外延，具有越來越重要的意義和影響。
關於糧食安全，企業界也有其獨特的看法。我國糧油龍頭企業中糧集團總裁於旭波認為，糧食安全是指糧油食品安全，不僅包括穀物安全，還包括油脂油料、食糖、肉蛋奶等安全；不僅包括原糧安全，還包括製成品安全，即食品層麵的安全。糧油食品安全第一層麵是數量充足與價格穩定。
既包括短期總量安全，也包括長期總量安全、品種結構安全、區域結構安全等，同時政府需要維持市場價格基本穩定。第二層麵是質量安全。第三層麵是產業安全，主要指本國產品和企業競爭力不足帶來的產業安全問題。
他還判斷，我國糧油食品短期總量安全基本可以保障，但長期總量安全、品種安全（不同品種自給率差異較大、優質品種不足）、區域安全（主要是出現主銷區供求不平衡問題）、食品安全和產業安全麵臨挑戰。全球糧油食品市場的新變化、新特點和新趨勢使得我國未來糧油食品安全麵臨更大挑戰。