皇帝在治國決策中，必須有一個穩定而精幹的輔助性、顧問性團體來為他服務。漢初承襲秦製，朝廷中丞相直接輔佐皇帝，總領朝政事務。由於丞相多由開國功臣出任，威重權大，地位極顯。不僅對百官有統領的責任，更有任免、考課的權力。他們直接參與決策，製定法律政令，一定情況下，即使是皇帝的決定，也可保留執行。
漢武帝即位不久，舊日的功臣大都衰敗凋零。但按照當時慣例，丞相依然擁有極大的權力。丞相田蚡以皇帝的至親身份為丞相，獨斷專行。
當時，他所提的意見皇上一概接受，他所推舉的人，有的一起家就到兩千石的職位。權力幾乎超過了皇上。因此，對於相權的剝奪已不可避免。
為了使自己能夠直接掌握行政大權，漢武帝必須建立一個完全由自己控製運作的親信機構。後人為區別於外廷，將其稱作“中朝”。
“中朝”就是內廷，是由侍從皇帝左右的一批“尚書”“內侍”組成。
尚書本是少府之屬宮，漢初之尚書主要職掌文書，傳達詔令。漢武帝時開始利用其為內廷辦事人員，並一度用宦者充任，尚書令改稱“中書遏者令”，又設置仆射為尚書令之副職。後因國事日重，尚書機構亦隨之擴展，分事四曹各司其職。
由於漢武帝對尚書的重視，其職權漸漸擴大，地位也日益重要。此外，漢武帝通過賢良對策、官員薦舉及自薦等方式，集中選拔一批近侍之臣。他們由庶僚加銜侍中、諸曹、諸吏、散騎、小常侍、給事中，從而以加官之資入侍，成為皇帝的親信內臣。
據《漢書·百官公卿表》稱：侍中、中常侍可以出入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉法，給事中掌顧問應對諸事。他們名義上是侍從之臣，實際上參與朝政謀劃、決策，甚至執行政令決策，成為權勢漸大的中朝官。
中朝官秩位雖然不顯赫，但其身份特殊，尤其侍中作用更為重要。
他們不僅參與軍國大事之謀議，還可奉命與朝廷公卿大臣論辯，甚至麵折廷爭而數詘持不同意見者。其中像嚴助、朱買臣、吾丘壽王、主父偃等人，都是左右一時政令的實權派代表人物。
漢武帝即位不久，在吳太子劉駒的挑唆下，閩越發兵圍攻東甌。東甌向漢廷告急，漢武帝遂征求大臣田蚡的意見，田蚡認為二越相攻漢廷不必出兵幹預。大臣嚴助據理力爭，漢武帝授其持節發兵之特權，會稽郡守以無兵符為由不發兵，嚴助怒持節斬殺一司馬，以明天子旨意，隨後發兵渡海救東甌。
又如漢武帝為禦匈奴，曾下令北築朔方之郡。當時的禦史大夫公孫弘認為這是既耗費民力、財富又得不償失之舉，數進諫請罷之。朱買臣秉承漢武帝意旨，曆數利害十條，駁斥得公孫弘無言以對，隻好承認自己認識鄙薄，不足言事。漢武帝將已形成的內朝製度化，這就是設置脫離正常官製係統的加官，使之參與政治決策。諸大夫和諸郎既為郎中令的屬員，雖常在天子左右，卻不曾正式脫離正常官製的列卿係統而得以完全擺脫宰相的管治和影響，至少在官員們的觀念和心理上是這樣。
所謂加官，是本官外再加官職，本職外再兼差。從稱謂上即可推知，受加官者其初以本官為主職，加官為輔職。漢武帝對秦加官製作了很大修議和發展。他所設置的事實上是新加官製。
所謂新加官製，就是把這些《百官公卿表》提到的原先多屬內臣的官職特別提出來，或者新置官職，使之脫離或不屬正常的公卿係統，然後再作為特殊的職稱，由皇帝個人直接賜授親信的官員。
這些親信的官員一受“加官”，即以“加官”為主，調入漢武帝左右，直接承旨，不再受宰相約束。通過他們，漢武帝增加了對政治的直接發言權、決定權和施行權。這些“加官”，原都官卑職小，如其中位次最前的侍中的地位也不過是皇帝家奴，為天子分掌乘輿服物的宮廷賤臣，有捧唾壺的，有管溲器的，隨從皇帝左右服役。
侍中加官，使一部分資曆淺、品位低的官員成為漢武帝內臣，享有特權。以中朝臣身份越權而治，這使原來品位森嚴的朝廷，樹立起一支直承帝旨的新生力量。漢武帝充分利用近侍中朝，預聞政事左右政局，從而掌握朝政大權，壟斷決策程序。這樣就把以丞相為代表的“外朝”
逐步降為完全俯首聽命、忠實貫徹皇帝意誌的單純性“執行機關”。
中朝的設置，實質上就是中央集權在帝國政府組織形式上的反映。
漢武帝還設置中書、尚書官署，總攬政務，使內朝製度臻於健全。尚書原先是卑微之職，屬少府，秦始置。尚書的設置與加官製緊密聯在一起。漢景帝時尚書仍不過負收藏詔書的職責。漢武帝授尚書加官，加重尚書的職權。尚書授加官，就從少府中分離出來，不再受公卿的管束。
參與議政，又分曹理事，顯然在漢武帝近側有了專門的參政、辦事機構。尚書一旦成為天子近側的專門機構，官員不必再授加官就脫離了列卿係統。但尚書既為加官所加之官，則尚書官署之獨立當與加官製之設同時。則內外朝一分，尚書官署就獨立了。二者合之，其時似應在建元中。尚書官署的長官稱尚書令，次官為丞。
自尚書官署獨立，皇權強化，吏民一切章奏事都可不經過政府，而直接通過尚書上達天子，皇帝旨意由原經禦史改由尚書下達丞相。丞相九卿，亦必由尚書入奏。天下上書、章奏由公車司馬令直送尚書，尚書處理後趨走丹墀奏事。漢武帝並不自理，由隨侍左右的加官代為批閱，顧問應對，審議平議，獻可替否，蓋璽稱製，關通內外。
可是，漢武帝遊宴後庭，特別到晚年，精力衰退，平日懶得去處理奏章的聽政處聽尚書奏事，而侍中、尚書令諸官其初都由士人擔任，不能隨入後宮；更重要的是，士人雖擔任內臣但生活仍在宮外，仍舊很容易與外廷公卿交結，而且尚書視事一旦長久，又能獲得客觀性，並從天子處取得一定的獨立性，漢武帝也不能放心。
於是，他在內廷另立與尚書平行的機構，選用可以出入後宮且生活在宮中的宦官執行尚書職務，稱為中書。主署長官為中書謁者令，省稱中書令。中書與尚書職任相同，完全是漢武帝由於生活和心理上的需要而構築的疊床架屋的官職，不過中書比尚書更近天子且用閹臣罷了。
中書、尚書權力很大，基本上總攬政務，進而足以擅斷朝政。當時規定所有上書都寫成正副兩本，領尚書者先開啟副本，並有權摒棄不奏。漢武帝不加官丞相，使之不得入禁中，於是丞相及其統領的外廷被撇在一邊，有名無實，形同虛設。中書、尚書機構的建立，內朝製度的形成健全，在封建王朝政治製度史上具有重大的意義。它使漢代國家權力機構明確分為兩大係統，這兩大權力係統構成了封建專製主義的基本權力框架。
其中，宰相製是骨幹，中書、尚書製是中樞；外朝是形式，是較機械、被動的，內朝是精髓，是較靈活、主動的。內外形神結合，核心是皇權，漢武帝是中樞神經的總司令、權力來源。而以鞏固、維護、伸張、強化皇權為中心為主題的皇權與相權、內朝與外朝的矛盾和鬥爭，演化成了漢武帝一代封建政治鬥爭史的主要場麵。
與外廷相比，內朝是比較容易控製的。構成內朝的官職原多卑微，加重職權後秩仍低於公卿，中書、尚書令、丞、仆射不過千石、六百石。
又在天子周圍，中書更與天子日常生活接近，若有問題亦較易發現。天子賓客式的幕僚，似乎還帶有臨時性、權宜性，全憑天子一時之召用。
加官則係於天子一身，具有不穩定性。而中書，到漢元帝時，蕭望之還不承認它的合法性，提出：“漢武帝遊宴後庭，故用宦者，非古製也。
宜罷中書宦官，應古不近刑人。”
由此可見，內朝完全是皇權的附著物、衍生物。以漢武帝的雄才大略，自然能將其召之即來，揮之即去，玩弄於股掌之中。
內朝製度是漢武帝在後庭總攬政治，進一步削弱外朝侵奪相權的工具。但丞相及外廷，名義上終究是合法的政府，仍可行政。內外廷的意見不一致，皇權與相權的矛盾是不可避免的。
於是，漢武帝每令嚴助、吾丘壽王、朱買臣、主父偃等內朝臣詰難罷詘丞相大臣，內臣也經常利用親近機要的地位打擊外廷大臣以謀權利，丞相劉屈就是遭到內者令郭穰的告發而陷殺身之禍的。
自內朝製度形成和健全後，漢武帝再也不需要如對田蚡那樣親自出麵與宰相爭權了。皇權與相權的衝突完全可以采取隱蔽的非正式的形式。漢武帝可以在後庭君臨內外，導演外朝與內朝的傾軋鬥爭，操縱政治，伸張皇帝意誌。也就是說，皇權在對相權的鬥爭中，有了絕對的主動權，有了製度上的保證。
宰相政府係統受到很大的牽製和削弱，不但不能充分正常地發揮行政效能，而且常處在內朝的巨大壓迫之下，處在皇權威脅的陰影之下。
於是，外朝日益減少其獨立性，增加了對皇權的依附性。丞相要想成為真宰相，必須入侍禁中，進入內朝，這就養成了宰相內懼皇權奴仆的一種複雜性格。漢武帝將處理政務的實權由外朝轉移到自己直接控製的內朝，加強了皇權專製統治。