經過王茂蔭、王懿德、花沙納三人連接上疏請行鈔法後，清廷正苦於無法解決財政困難，也就怦然動心，讓原提議人妥商辦法。王懿德這時在福建，不能預議。便特派左都禦史花沙納和陝西道監察禦史王茂蔭妥議鈔法，奏明辦理。兩人雖都主張行鈔，但是所提的辦法不同，在政治地位上又高下懸絕，雖然表麵上是兩人會同戶部堂官妥議，並擬定簡明章程，繪具鈔式具奏，實際上全是花沙納和戶部的主張。王茂蔭的提議要點全被擱置。據《花沙納傳》：
三年二月會議行鈔章程。略雲：理財之道，固貴相時濟用，尤宜慎始。請定簡明章程，於京師先為行用，俟流通，各省一律遵辦。不必襲用鈔名，即稱為票，使商民日用相安。如所議行。（《清史列傳》卷四一《花沙納傳》）
《東華錄》記：
鹹豐三年二月辛醜諭內閣：茲據花沙納等公同酌議（鈔法）具奏，並繪具官票式樣進呈。朕詳加披覽，所擬章程各條，尚屬周密，著即照所請定為官票名目，先於京師行用。俟流通漸廣，再行分頒各省，一律遵辦。官票之行，與銀錢並重，部庫出入，收放相均。其民間銀錢私票行用，仍聽其便，商賈交易，亦無抑勒，洵為裕國便民良法。總期上下相信，曆久無弊，即使國用充裕，官票照舊通行。（《東華錄》卷一九）
官票票麵額有一兩、三兩、五兩、十兩、五十兩五種。鈔製以皮紙，額題戶部官票，左滿右漢，皆雙行。中標二兩平足色銀若幹兩。下曰戶部奏行官票，凡願將官票兌換銀錢者與銀一律，並準按部定章程搭交官項，偽造者依律治罪。邊文龍。（《清史稿》卷一〇五《食貨誌》五）花紋字畫均藍色，銀數有用墨戳鈐印，也有臨時填寫的，字都特大。寫或印銀數處印朱方印，文曰戶部官票永遠通行，左滿右漢。騎縫處鈐戶部官票所關防長方朱印，亦左滿右漢。用千字文編字，或印或寫，號數年月均用墨筆寫。邊鈐每兩比庫平少陸分小墨戳。左下端有黑花押。背麵或鈐私印或寫前手行用人名鋪號。經過幾個月的籌備，於鹹豐三年五月戊申正式頒行。(2)
王茂蔭是極力反對戶部的方案的，戶部原方案經批準的主要的兩點是第一提取各州縣所存穀價銀兩，給以銀票，為將來買補之用；第二於各省當雜各商生息帑本內，酌提十分之三，解交藩庫報部候撥。戶部核明銀數，應造一百兩八十兩五十兩之票若幹張，匯發各省，按原提本銀數目，分給各該商；準令該省捐納封典職銜貢監之人，向各商買票報捐，歸還原提銀款。其各商應繳息銀，仍如其舊。關於第一點他認為可行。第二點損害錢莊、典商原有利益，他大聲疾呼，以為虧商病國，絕對難行。他說：
各省州縣皆有典規，歲數千兩至萬兩不等。即平居無事，而已視典商為魚肉。今令州縣以提帑本發部票，則必以火票腳價部費為藉口，而收銀有費，發票有費，費之輕重，固視官之貪廉，然官即能廉，吏亦斷無空過之事。此商之虧一也。商之繳銀也，限以三月，由州縣而藩司，而報部，不知幾月。迨部中核明銀數，造票有時，發票有時，由該省以行至州縣，分給各商，又不知幾時。竊計自商繳銀之日，以至領票之日，至速亦須一年。此一年中該商等本銀已繳其三，而息銀仍如其舊，此息竟從何來。此商之虧又一也。商領銀票，準令該省捐納封典職銜貢監之人向各商買以報捐，歸還原款。竊計捐生有銀報捐，何為必欲買票。且買票入手，不知有無真偽，持票上兌，不知有無留難，何如持銀上兌之可恃。苟非與該商素識，委曲代計補虧，斷不向買。設領票年餘，而素識中竟無欲捐之人，其票必懸而無著，則商之虧又一也。由前二虧，虧固難免，由後一虧，虧更無期。於此而謂於商無虧，恐未可信。夫提取存本，固商之本分，亦商所樂從，今欲濟急需，則竟提用，俟度支充裕，再行發給可耳。若如部議提本給票買票三層周折，而仍歸於報捐，名避勒捐而實較捐之費為更甚矣。（《王侍郎奏議》卷三《條奏部議銀票銀號難行折》）
同日他又上奏請求把他前次所上鈔法條陳再行詳議：
再查部臣議行銀票，意謂票與鈔相關，欲以此試鈔之行否。臣竊謂此意似未深思也。誠欲試鈔法，當如其法而用之，方為試行。若變易其法，則行與不行，皆各自一事，安得因此而概彼。夫行鈔首在收發流通，惟收之能寬，斯發之不滯。今銀票之發，惟以抵存本，而收惟以報常捐，上下均隘其途，安得而流通乎？（《王侍郎奏議》卷三《請將鈔法前奏再行詳議片》）
由此可見所謂官票純然是一種不兌換的債券，政府收回各地錢莊、典商生息本銀十分之三後，發出同樣價值的官票，這種官票又隻能用於報捐，和王茂蔭所提議的辦法完全不同。政府的威權也不能強迫民間樂於行用。結果頒行新紙幣的消息一經傳出，京城內的市麵立刻混亂，商鋪紛紛歇業倒閉。據都察院左副都禦史文瑞奏：
民間於鈔法不知其利，而喧傳其害，竟畏之如虎。十餘日來錢鋪已關閉三十餘處。昨日內外城一晝夜間陡然關閉者又不下二百餘處之多。即素日資本富厚，最著名之錢鋪亦皆關閉，糧店亦間有關閉者。街市擾攘，人人驚危。（羅爾綱先生藏鈔本《道鹹奏稿》）
兵科給事中吳廷溥奏，錢鋪之關閉，主要原因是擠兌：
新正以來，警報交至，富商挾資出京，不可勝計。都城關閉錢鋪每日三五家或七八家不等。詎本月十五日一日之內，關閉錢鋪七八十家，通計前後所關有百數十家。道路喧傳，惶駭失措。推原其故，蓋由戶部張貼行鈔告示，外間傳聞各鋪私票一律禁止。存票之家，爭往錢鋪取錢，絡繹奔走，到處擠鬧，逐隊成群，囂然不淨。奸徒藉端滋擾，勢所難免。（羅爾綱先生藏鈔本《道鹹奏稿》）
同時軍營中也不願行使新鈔：
鹹豐三年，時議行鈔幣。翁心存疏言：“軍營搭放票鈔，諸多窒礙。鈔幣之法，施行當有次第，此時甫經頒發，並未試用，勢難驟用之軍營。”（《清史稿》列傳卷一七二《翁心存傳》）
官票頒行未久，接著又發行錢票，此議起於文瑞，《清史稿》記：
鹹豐三年疏言：“鈔法之弊，放多收少，半為廢紙。放少收多，民間鈔無從得。若收放必均，是與之甲而取之乙，徒擾無益。非易銀鈔為錢票不可。擬就道光年間所設官號錢鋪五處，分儲戶工兩局卯錢，京師俸餉照公費發票之案，按數支給，以錢代銀。”並具條目六事。疏入議行。（《清史稿》列傳卷二○九《文瑞傳》）
《東華錄》卷二十三記：
鹹豐三年九月庚申，諭內閣：“惠親王等會奏請頒行銀錢鈔法一折，據稱銀票以便出納，錢鈔以利流通，請令京師及各直省，均由戶部頒行銀票錢鈔，任聽民間日用行使，並完納地丁錢糧鹽關稅課及一切交官等項；俾文武官員軍民人等鹹知銀票即是實銀，錢鈔即是製錢；核定成數，搭收搭放，以期上下一律流通等語。自來製用常經，銀錢並重，用楮作幣，曆代通行。現在銀價昂貴，需用浩繁，民間生計維艱，必須與時通變，使鈔票與銀錢兼權並用，以冀裒多益寡，日益充盈。……詢謀僉同。著即照所議，由戶部製造錢鈔，頒發中外，與現行銀票相輔通行。其應如何搭收搭放，酌定成數，以昭限製，總期官民兩便，出納均平。所有一切應辦事宜，著戶部詳細酌核，妥議章程具奏。”
可見錢鈔是與官票相輔而發行的。合錢鈔與官票簡稱鈔票，是現在鈔票一字的語源。兩個月後戶部議定鈔式和搭收搭放成數鈔票比率，經批準頒行：
十一月乙醜諭內閣：“比年以來，銀價日昂，民生愈困，小民輸納稅課，每苦於銀貴，而轉運製錢，又多未便。朕……酌古準今，定為官票寶鈔，以濟銀錢之不足，務使天下通行，以期便民裕國。著照部議，凡民間完納地丁錢糧關稅鹽課及一切交官解部協撥等款，均準以官票寶鈔五成為率。官票銀一兩抵製錢二千，寶鈔二千抵銀一兩，與現行大錢製錢相輔而行。其餘仍交納實銀，以資周轉。京庫應放之項，官票寶鈔亦以五成為限。……並準五城殷實鋪商具結承領寶鈔，俾民間自行通用。即由五城禦史隨時支發驗收。……如有偽造等弊，即行按例治罪。其有阻撓不肯行使者，以違製論。”（《鹹豐朝東華錄》卷二四）
“鈔額題大清寶鈔，漢字平列，中標準足製錢若幹文。旁八字為天下通寶，平準出入。(3)下曰此鈔即代製錢行用，並準按成交納地丁錢糧一切稅課捐項，京外各庫一概收解”（《清史稿·食貨誌》五）。“每錢鈔二千文抵換官票銀一兩”邊文如票。花文字畫均藍色。錢數有刻印的，也有臨時填寫的。中鈐“大清寶鈔之印”朱方印，騎縫處鈐圓形印，年月下有黑色長方印。編號用千字文，與號數均用木戳印。錢鈔行後從三年十二月到四年三月幾個月中“已發百數十萬。於是兵丁之領鈔者難於易錢市物，商賈之用鈔者難於易銀置貨，費力周折，為累頗多”（《王侍郎奏議》卷六《再議鈔法折》）。
王懿德和王茂蔭都是主張行鈔法的，卻都反對當時所行的辦法。王懿德以為收鈔不應限以成數，政府發鈔目的是在流通民間，但是一麵要叫人家樂於行用，一麵卻隻收一半，百姓交納官項時，一定要一半銀子，一半票鈔，自己隻肯收回一半，如何能叫人樂於行用。他說：
鈔之能行，不在於發，而在於收。內自部庫以及各關稅務，外則丁耗錢糧鹽典契紙各稅，果能悉收鈔票，不限成數，且示以非鈔不用，則百姓爭相買鈔：有銀之家以鈔輕而易藏，納課之氓以率定而無損，貿遷之商以利運而省費。部臣見未及此，惟恐解鈔而不解銀，故限以成數。夫以為無用，則鈔銀均非可食可衣；以為有用，則鈔銀不能畸輕畸重。今於領鈔之時，區以一省，由部知照，方能行用，己不自信，人豈可強，徒開藉端漁利之門。請飭部臣及各省督撫，以此發即以此收，無論各項度支，示天下非鈔不用。新收買鈔銀兩積於部庫藩庫，以為母金。行鈔不分畛域，則銀日豐而本源厚。（《清史稿》列傳卷二一四《王懿德傳》）
戶部的人主張發行鈔票的目的是拿它當作銀子給人，卻絕不願意商民當真把它完全作為銀子交回。王懿德的見解是他們所不能接受的，這條陳自然不能通過。王茂蔭比他更進一步，主張票鈔都應兌現。兌現的方法特別提出應給商人以相當利益。因為照規定的法製，票鈔隻能按成數交官項，在京師則放多而收少，在軍營則簡直有放無收，在直省州縣則又有收而無放。這原因是政府和民間直接發生收放關係，缺少一個中間交互流通的樞紐。這樞紐應該是商人。要商人來做樞紐，必須給以相當的利益才行。他在這原則下提出四條辦法：
一、擬令錢鈔可取錢也。查市行錢票，與鈔無異，而商民使用者以可取錢也。寶鈔準交官項，本自貴重，而人總以無可取錢，用多不便。若於準交官項之外，又準取錢，自必更見寶貴。
二、擬令銀票並可取銀也。現行銀票錢鈔，均屬天下通行，而行遠要以銀票為宜。欲求行遠，必賴通商，欲求通商，必使有銀可取。人疑無如此現銀以待取，而不知各省之錢糧關稅，皆現銀也。今既準以銀票交官矣，此抵交之銀不歸之商人乎？既可準其抵交，何妨準其兌取。自上計之，二者初無所殊，而自商視之，則二者大有所異。蓋抵交遲而兌取速，抵交滯而兌取靈。凡州縣征收錢糧，必有銀號數家，將錢統易為銀，將銀統鎔為錠，以便解省。今使商人持鈔至傾鎔錢糧之銀號，準其兌取現銀，則商人之用鈔便；而得鈔不待傾鎔，即可解省，於銀號亦便。在各州縣收鈔於商與收鈔於民，初無所異，而零收之與整兌，亦有較見為便者。今若於準交之外，再加準兌取一層，則鈔益貴重。處處可取銀，即處處能行用，而不必取銀。
三、擬令各項店鋪用鈔可以易銀也。各店鋪日賣貨物，慣用市票，何獨憚於用鈔，以市票能易銀以置貨，寶鈔不能易銀，即不能置貨。此雖強令行用，將來貨物日盡，寶鈔徒存，市肆必至成空，不獨商人自慮，即國家亦不能不為代慮。查銀錢周轉，如環無端，而其人厥分三種：凡以銀易錢者官民也；以錢易銀者各項店鋪也；而以銀易錢，又以錢易銀，則錢店實為之樞紐焉。各店鋪日收市票，均赴錢市買銀，而錢店則以銀賣之。今請令錢市凡以票買銀者必準搭鈔，則各店鋪用鈔亦可易銀，而不憚於用鈔矣。各店鋪不憚用鈔，則以銀易錢之人，無非用之於各店鋪，凡令錢店開票者，亦可準令搭鈔矣。各錢店開票亦可搭鈔，則以銀買各店鋪之票而亦不憚於用鈔矣。凡以三層關節為之疏通，使銀錢處處扶鈔而行，此各行互為周轉之法。
四、擬令典鋪出入均準搭鈔也。查現在典鋪取贖者用鈔不敢不收，而當物者給鈔率多不要。使典鋪之鈔有入無出，將來資本罄而鈔僅存，不能周轉，必至歇業。典鋪歇業，貧人益無變動之方。應請令嗣後出入，均許按成搭鈔，此一行自為周轉之法。
在這四條辦法中，後二條是專門替商人特別是銀號、錢莊典鋪說話的。第二條銀票兌現即以州縣錢糧各地關稅所收之銀為準備金，這是戶部所萬不肯答應的。第一條錢鈔兌現，他也另籌了一個具體辦法。這辦法是讓戶部寶泉局把逐月所加鑄的錢提出積存，作為兌現的準備，約計半年後可存三十餘萬串，即刻出示許民人於半年後兌現。如錢將盡而鈔仍紛來，竟不能給，則不妨示期停止，令半年後再取。這半年一兌現的辦法，雖然是不徹底，到底比完全不兌現強些，寶鈔的信用也許經明令準許兌現而稍好。但是，這辦法也是要政府拿出本錢的，政府自然又是不肯。在折尾王茂蔭又說：
現行官票寶鈔，雖非臣原擬之法，而言鈔實由臣始。今兵丁之領鈔而難行使者多怨臣，商民之因鈔而致受累者多恨臣。凡論鈔之弊而視為患害者莫不歸咎於臣，凡諭鈔之利而迫欲暢行者莫不責望於臣。
他是戶部右侍郎專管錢法，但是所施行的辦法，卻並不是他的主張。他的意見也不為上官所采納，他在折中明白地說：
臣既在戶部，凡有所見，必取決於總理祁嶲藻尚書文慶，乃所商多未取決，而設想更已無方。……（《王侍郎奏議》卷六《再議鈔法折》）
他明知現行幣製的不合理，卻又被朝野人士指為這新製度的負責者，怨恨集於一身。為著皇朝的前途，為著個人的責任，他不能不提出這補救的辦法。結果因為折中第二條銀票兌現的辦法，和政府的政策抵觸，政府的本意是要集中現銀，他卻反提出讓商人可以隨時兌現，在政府看來，這辦法是會把所有現銀都分散到商人手上去的。因此王茂蔭大被申斥。鹹豐四年三月甲辰上諭：
王茂蔭身任卿貳，顧專為商人指使，且有不便於國而利於商者，亦周納而附於條款內，何漠不關心國事，至如此乎？
並令交奕?載銓速行核議。三日後上諭：
恭親王奕?親王銜定郡王載銓奏：……遵議王茂蔭條陳鈔法，窒礙難行一折；著即照所奏，均無庸議。寶鈔之設，原以裕國便民。王茂蔭由戶部司員，經朕洊擢侍郎，宜如何任勞任怨，籌計萬全。乃於鈔法初行之時，先不能和衷共濟，隻知以專利商賈之詞，率行瀆奏，竟置國事於不顧，殊屬不知大體。……王茂蔭著傳旨嚴行申飭。（《鹹豐朝東華錄》卷二六）
幾天後就調他做兵部右侍郎。解除他對新幣製的發言權。
鈔法頒行後不到兩年，票麵價格日低，錢價愈高，票銀一兩寶鈔一千隻值製錢四五百文。主要原因除不能兌現以外，是官吏的舞弊，一方麵不顧法令，不收民間票鈔，另一方麵又向民間收現銀現錢，卻另買票鈔繳解。《鹹豐朝東華錄》卷三十五記：
五年九月癸酉諭內閣：……茲據李鈞奏稱：河南省州縣於征收錢糧時專收銀錢，不收票鈔。解司之時，則收買票鈔，按五成搭解。以致商民於鈔票不知寶貴。現在票銀一兩寶鈔一千均止易製錢四五百文。河工領款，係八成票鈔，二成現銀，所領票鈔，難於行使，每遇險工，無從搶護。山東省藩庫，於各領款則照二成搭放，而於州縣解款，並不搭收票鈔，更形壅滯。
五年後京城市價銀票一兩，僅值錢二百餘文，實銀則值錢六千有餘。銀票二十餘兩始能抵銀一兩。錢票到鹹豐十一年時也跌到每千僅值當十錢一百餘文。《清史稿·食貨誌》五說：
鈔法初行，始而軍餉，繼而河工，搭放皆稱不便，民情疑阻。直省搭收五成，以款多抵撥，既艱搭放，遂複不肯搭收。民間得鈔，積為無用。京師持鈔入市，非故增直，即匿貨。持向官號商鋪，所得皆四項大錢，不便用。故鈔行而中外兵民病之。其後京師以官號七折錢發，鈔直益低落，至減發亦窮應付，鈔遂不能行矣。
施行鈔法的本意是在補救軍餉和河工的費用，所得的結果卻是軍營不要，河工也不要，百姓不要，商人不要，連地方政府也不要了。