第二節 應急決策的主要原則

許多研究者和研究成果認為，基於危機決策麵臨的形勢中事態的嚴峻性、時間的緊迫性、信息的不充分性及可用資源的有限性，決策者必須遵循一些不同於常態決策所遵循的原則。主要包括兩大類別：第一類是針對應急決策對象特點而確定的原則，包括權力集中原則 、結果優先原則、短期目標優先原則、強製原則及勇於承擔風險原則；第二類則是針對應急決策過程而確定的原則，主要包括決策方式的集中統一、信息傳遞的及時準確、決策目標的靈活可行、決策方案的隨機應變、方案選擇的堅決果斷、決策執行的迅速快捷、決策價值的公正兼顧、決策過程的高度自主等。

以上兩種原則分類，都具有其合理性，部分原則也是相同的。本書認為，應急決策的關鍵是環境分析科學情況下的適當放棄：由於條件不會如常規決策時那麽完備、資源沒有足夠時間和渠道進行獲得和保障，而事態發展的快速性使得時間本身也成為寶貴資源。因此，從應急決策的主體領導幹部的角度來看，應急決策應主要遵循次優原則、漸進原則和經濟原則。

一、次優原則

次優原則是建立在帕累托最優狀態基礎之上的，要了解次優原則，就必須先從了解帕累托最優狀態開始。

（一）帕累托最優狀態

帕累托最優也稱為帕累托效率、帕累托最佳配置，是博弈論中的重要概念，在經濟學、工程學和社會科學中有著廣泛的應用。帕累托最優是指資源分配的一種理想狀態，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好，這就是帕累托改進或帕累托最優化。帕累托最優的狀態就是不可能再有更多的帕累托改進的餘地；換句話說，帕累托改進是達到帕累托最優的路徑和方法。帕累托最優是公平與效率的“理想王國”。

從應急決策的角度來說，帕累托最優狀態就是決策能夠兼顧所有方的利益，並且具備兼顧所有方利益的條件、資源和能力，同時，這些都完美無瑕地得到執行。但是，現實情況絕非如此，因此，帕累托最優狀態並不適用於應急決策，帕累托改進也受到時間、資源等限製，所以必須考慮其他可行的原則。

（二）次優原則

次優理論是基於帕累托最優狀態無法實現基礎之上的，其原理就是：“假設達到帕累托最優狀態需要滿足十個假設條件，如果這些條件至少有一個不能滿足，即被破壞掉了，那麽，滿足全部剩下來的九個條件而得到的次優狀態，未必比滿足剩下來的九個條件中一部分（如滿足四個或五個）而得到的次優狀態更加接近於十個條件都得到滿足的帕累托最優狀態。”美國著名經濟學家赫伯特·西蒙認為，人的認識能力受製於具體環境，即人們對情況的認識、綜合、分析和行動的能力是有限的。決策者認識的有限性，西蒙稱之為“有限度的合理性”。基於這一原理，他提出了“令人滿意的行為原則”新概念，來代替“最大化原則”，即次優原則。比如，一個幹稻草堆中扔了100根鋒銳度不同的針。現在需要尋找一根用來縫衣服。如果按照最優理論，則應該尋找到最鋒利的一根針，這樣就需要把100根針都找出來，然後通過比較才能實現，但是成

本巨大。如果按照“滿意”的標準，隻要找到一根可以滿足縫衣服的針就可以了，那麽有可能第一根針就符合要求，其成本最低。

應急決策的關鍵並非是條件的選擇，而是條件背後的執行可能，包含資源狀況、組織能力、具體環境、技術儲備等。即便環境類似、突發事件相同，應急決策者也絕不能簡單進行決策模仿，因為決策不僅僅要考慮相似之處，更要考慮不同之處。同樣的物質儲備，數量也足以應對，但質量是否相同、人員素質是否相同，做出決策的時機是否相同，都應該是決策者重點考慮的因素。

鏈接 蘇格拉底教給我們的決策秘訣

古希臘哲學大師蘇格拉底帶領三個弟子經過一片麥田，要他們選擇一個最大的麥穗，隻許前進且隻有一次選擇機會。

第一個弟子走進麥地，很快就發現了一個很大的麥穗，他擔心錯過這個麥穗就摘不到更大的麥穗，於是就迫不及待地摘下了。但繼續前進時，發現前麵有許多麥穗比他摘的那個大，但已經沒有了機會，隻能無可奈何地走過麥田。

第二個弟子看到不少很大的麥穗但卻也下不了摘取的決心，總以為前麵還有更大的，可當他快到終點時才發現機會全錯過了，隻能在麥田的盡頭摘了一個較大的麥穗。

第三個弟子先用目光把麥田分為三塊，在走過前麵這一塊時，既沒有摘取，也沒有匆匆走過，而是仔細地觀察麥穗的長勢、大小、分布規律，在經過中間那塊麥田時，選擇了其中一個最大的麥穗，然後就心滿意足地快步走出麥田。

第三個弟子的做法其實預示著在合適的時機做合適的選擇最有可能獲得最大的麥穗。決策時機非常重要，過早做出決策，則並不意味著最佳效果；猶豫不決，則會錯過了最佳時機；恰當的分析和觀察，在信息充分或根據合適的時間、地點做出決策——麥穗成熟、長勢最好的地段，采下你看見的最大的麥穗——則會達到“滿意”效果，否則就會直接影響決策的可行性與可靠性。

二、漸進原則

應急決策與常規決策的不同之處之一，就是決策對象的不同。突發事件以及公共危機，往往並非單一事件，會存在伴生和次生事件和危機，而這些具有高度的隨機性，無法預測，因此更無法進行決策。因此，應急決策應體現出動靜結合的漸進性原則，這也是在決策實施過程中需要運用的原則。漸進原則的一個基本要求，就是決策點之後的持續檢查和驗證：一方麵，對決策中不符合客觀實際的主觀性要素進行剔除和更正；另一方麵，依據不斷變化著的客觀情況進行政策跟進。在我國的行政管理體製下，嚴格的科層製和高度的製度剛性，往往會導致作出決策容易，但是決策回饋機製和決策修正不足，從而造成明知仍有改進餘地或者是次優選擇，但仍舊按照初次決策執行的情況。漸進原則強調決策的動態性，強調在決策點之後的動態化校驗機製和檢查機製，如果缺乏必要的回饋和調整，決策的實施就會造成不必要的損失。

三、經濟原則

突發事件的應對，往往會在特定時間內對各種資源形成特別需求。但這並不表示不需要進行預案突發事件可以無限度地運用各種資源。預案製定的本質目標之一，就是通過科學管理和超前準備，在突發事件和公共危機應對中，盡量地做到減少損失

，其中也包括有限應對資源的運用水平問題。在以前的突發事件和公共危機中，我們經常能夠聽到的一個口號就是“不惜一切代價”，但從科學應急管理的角度來看，這一口號恰恰反映了不經濟的原則。應對突發事件，必須堅持“好鋼要用在刀刃上”的原則，這通常是在應急決策時必須遵循的原則，即在決策的全過程中都要力求節約財力、物力、人力和時間。無視損失可能而進行的決策所導致的損失，是不必要和可避免的；明知有損失但盡量將損失降到最低的決策，往往就是符合“經濟原則”的決策。

鏈接 違背經濟原則的決策給中國造成的巨大損失

全國人大常委會委員長吳邦國曾說：我們國家最大的浪費莫過於戰略決策的失誤。決策失誤造成的損失遠比一件貪汙受賄大案要案造成的損失和危害大得多。世界銀行估計，我國“七五”到“九五”期間，投資決策失誤造成的資金浪費及經濟損失大約在4000億—5000億元。中國人民大學公共管理學院毛昭暉教授說，從國際的視角看，我國的決策失誤率達到30%，西方發達國家卻隻有5%左右。專家學者認為，從“**”的政治決策失誤，到改革開放以來某些地方政府的經濟決策失誤；從大型國有企業的投資決策失誤到民營企業家的發展戰略失誤，由此給中國國民經濟造成的損失無法估量。

在我國，由於曆史原因，相當一部分經濟決策權仍然掌握在各級政府手中。改革開放30年來，通過財政大包幹、分灶吃飯、分稅製等改革，地方政府擁有了相當大的經濟決策權。但由於有的領導人不懂經濟，為了政績，隻是憑自己的經驗與好惡拍板而肆意決策。

最典型的是開發區的一哄而上和微縮景觀的重複建設。1992年鄧小平南方談話後，改革再次進入加速發展期，各地不顧自身的實際情況，紛紛上馬開發區。初步估計這一時期上馬的開發區高達一萬個。許多開發區大片土地荒蕪，沒有收獲效益。各地政府到底造成了多大損失，誰也說不清。

河南中原製藥廠是我國醫藥行業“七五”“八五”期間投資規模最大的重點企業，也是中國醫藥行業第一個利用世界銀行貸款的項目，占地1300畝，總投資18億元，沒有生產運行就已停產關門。究其原因，是因為該項目的一項關鍵技術是中方決策者在沒有詳細調查了解的情況下，從根本沒有這項專利技術、僅有20多人的瑞士的一家小公司引進的。同樣是在河南，作為國家重點建設項目的中州鋁廠，不顧市場需求變化，在後續工程既無國家立項、又無可行性研究的情況下，盲目鋪攤子、上規模，結果自投資以來，年年虧損。至1997年累計虧損3.5 億元，負債35億元，負債率高達148%。類似的例子，在全國各地比比皆是。

1978年諾貝爾經濟學獎得主、美國著名管理學家西蒙有句名言：“管理就是決策。”現代西方管理理論認為，一個企業資產超過1000萬美元，如果它沒有智囊團的話，其生命周期不會超過5 年，隻要有一個重大的決策失誤，就會葬送這個企業。改革開放以來，中國國有企業的坎坷之路，充分說明了這一點。

（資料編寫依據高福生、朱四倍：《決策失誤是中國最大的失誤》，《決策與信息》2009年第7期，第15—16頁）

（本章完）