第一節 應急決策的內涵與分析框架

一、決策的內涵

依據管理學，“決策”一詞通常的涵義就是作出決定或選擇。因此，管理學中有“管理就是決策”的精彩論斷。但是，這一論斷是基於決策屬性的描述，屬於同義反複，並沒有真正反映決策的內涵。關於決策的內涵，目前尚沒有一個統一的共識，存在著上百種不同的認識，但總體上可以劃為三大類：（1）把決策看作是一個包括提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程。這是廣義的理解；（2）把決策看作是從幾種備選的行動方案中作出最終抉擇，是決策者的拍板定案。這是狹義的理解；（3）認為決策是對不確定條件下發生的偶發事件所做的處理決定。這類事件既無先例，又沒有可遵循的規律，做出選擇要冒一定的風險。也就是說，隻有冒一定的風險的選擇才是決策。這是對決策概念最狹義的理解。

在以上三種內涵中，第三種就是應急決策的概念。而其他兩種，通常可以稱為常規性決策。但這並不完全絕對，由於應急決策仍舊屬於決策的範疇，前兩種的內涵、原則、要求、特點等仍適用或部分適用於應急決策。對決策內涵的科學把握，是正確認識應急決策、準確把握應急決策的基礎。

二、應急決策的內涵與特征

應急決策是決策的一種特殊情況，是針對突發事件的突發緊急性、高度不確定性、高頻發性、嚴重危害性等特點而進行的決策。應急決策與常規決策的最大不同，就在於其受限於時間的緊迫性、信息的不完全性、後果的嚴重性、資源的緊缺性、人員的不足性，難以麵麵俱到。

合理的應急決策應該具備公共的價值、明確的目標、切實的可行性、可靠的保證、符合經濟原則、應變的能力。因此，應急決策的關鍵就是突破決策困境，即：（1）在信息不充分、情況不確定、事件不斷變化的場域中，領導者如何才能持續做出最佳決策；（2）如何突破一般性決策經驗而塑造針對特定突發事件的正確決策；（3）在一個新的領導環境、領導團隊構成中，領導者如何協調才確保決策及時、正確；（4）麵對有限可用支持資源限製，采取何種創新措施以確保決策得以順利實施。

對於領導幹部來說，要突破決策困境，就必須從應急決策的決策意識、決策體製、決策機製、決策執行以及主體素質等方麵進行能力的鏈式創新和改進，做到更新觀念、明確定位、健全體製、完善程序和注重公共價值。這也是應急決策中領導幹部能力建設的基本要求。

從應急管理的角度來說，突發事件中盡管可能有著完備的事前準備，有著完備的預案體係，但是，突發事件並不會完全按照預案設計來發生，其關聯度、爆發度、伴生危害和次生危害等也完全不可事先預知。因此，應急決策就事實性地成為突發事件應對中的核心命題，而應急決策的質量就成為領導者應急能力評估的重要標準，應急決策的能力就成為領導者應急能力建設的重要內容。

三、應急決策的理論分析框架

（一）“三圈理論”“三圈理論”是公共管理領域的一個基本分析框架，用於分析和指導公共決策行為。它用價值、能力和支持三個要素構建了通用公共決策的模型。（見圖4.1）

圖4.1 通用決策“三圈理論”模型圖

圖4.2 應急決策“三圈理論”模型圖

在這一模型中，公共價值是公共決策尤其是應急決策的第一排位要素；其次，公共決策尤其是應急決策還必須得到政策作用對象或民眾的支持；最後，決策的實施者要具備相應能力來提供管理和服務。依據“三圈理論”，進行應急決策，領導者在進行決策評估時，就需要對行動的價值、組織成員是否支持以及組織是否對決策結果有相應的執行能力三個方麵進行考慮。應急決策通常可以用“三圈理論”作為基本的分析框架，從而保證決策達到諸多可選方案中的最佳。

我們認為，基於我國行政領導體製的高度組織能力，在組織成員是否支持環節可以變更為多環境分析更加合適。突發事件應對需要多部門、多主體聯動，不同主體擁有不同的組織環境，這是其一；同時，突發事件從不同的角度來看，可以分別注重於社會環境、自然環境、地理環境、外交環境等，在某一環境看似可行的決策，放到其他環境中則未必可行，這是其二。基於以上兩條原因，我們將領導者在進行決策評估時的“三圈理論”界定為行動的價值、多環境分析以及組織能力三個方麵（見圖4.2），並將其作為應急決策基本的分析框架。

（二）領導應急決策中的“三圈理論”框架

領導者（包括應急決策中的多領導主體及領導幹部）在應急決策中處於核心地位，尤其是掌握最終決策權。為了保證最終決策的科學性和最佳性，應遵循“三圈理論”這一基本的應急決策框架。

1．應急決策的多價值考量

突發事件往往牽涉麵廣、關注度廣，即便特定場域內直接利益牽涉者較少，但後續同一場景中的直接利益牽涉者眾多。例如，MH370事件。MH370航班為馬來西亞航空公司航班，由吉隆坡國際機場飛往北京首都國際機場。MH370航班上載有227名乘客（

其中中國大陸153人，中國台灣1人），機組人員12名。2014年10月10日，澳大利亞交通安全局發布的關於馬航MH370的中期報告確認， MH370航班可能因為燃油耗盡在印度洋上方低速盤旋後最終墜入海麵。2015年1月29日，馬來西亞民航局宣布，馬航MH370航班失事，並推定機上所有239名乘客和機組人員已遇難。2015年7月29日在位於印度洋上的法屬留尼汪島發現的飛機殘骸，確屬於馬航MH370客機，在失蹤了500多個晝夜之後，MH370航班的殘骸首次被發現。2015年11月21日，李克強總理宣布出資2000萬澳元繼續搜救馬航MH370。對MH370航班，許多國家已經放棄了搜尋，而我國仍舊繼續投入進行搜尋工作。這一方麵是對隨機失蹤人員家屬層麵的人道主義安慰，另一方麵是對未來潛在的空中旅客的一種價值安慰。

因此，應急決策的首要問題，就是多價值考量。排在第一位的應該是人道主義價值，真正體現“以人為本”的組織價值目標，即把人當作應急決策中最核心的價值。除此之外，還要考慮政治價值、經濟價值、生態價值、社會價值、文化價值、精神價值等一係列價值。而這些價值的具體排序和選擇，則要依據突發事件現場、國際國內多元關注、社會公眾反應等來具體進行。在應急決策中，多價值考量與安排，事關社會中對應急決策的良好執行環境的營造、對應急決策的社會支持和配合程度以及社會資源的組織和使用情況。

鏈接 咖啡有價 價值無價

一名24歲的美麗姑娘名叫Liz Woodward，在美國新澤西州一家餐廳做服務生。因為她送給消防員的兩杯咖啡而引發的事情，足夠讓她感動一生，也感動了社會中的許多人。

事情還要從發生在North Brunswick的一場火災說起，這場肆虐了12個小時才被控製的火災，讓參與此次滅火的消防員筋疲力盡。

那天清晨5時30分左右，從火災現場完成任務的Paul Hullings和Tim Young，拖著疲憊的身軀走進Woodward的餐廳：姑娘，請給我們兩杯最大份的咖啡。

這個細心的姑娘在準備咖啡過程中，從兩個消防員的談話中得知他們剛結束徹夜的救火工作。隨後，她悄悄為兩人的咖啡買了單，並隨咖啡送上一張紙條。

“今天你們的早餐我來買單。感謝你們為他人付出的一切，在別人拚命逃離的地方，你們卻奮不顧身地堅守。不管你們的職務是什麽，你們勇敢、堅強，你們是至高無上的榜樣，請注意休息……”

紙條上的字，恰如熱咖啡溫暖了兩名消防員，在火海中不曾退縮的兩個大男人忍不住酸了鼻子。而看到這一幕的Woodward姑娘，也暖暖地笑了。

“去這家餐廳吧，見到這位好姑娘，多給她小費”——揮手作別後，回到家的消防員將這次經曆發表在臉書上，向朋友推薦這家餐廳作為對善良姑娘Woodward的報答。要知道，消防員在美國可是最受尊敬的職業之一，這一消息很快不脛而走，被大量轉發。

就在大家對Woodward的讚美中，消防員Tim Young無意間發現了Woodward更多的故事——從2010年起，Woodward的父親Steve因為腦動脈瘤臥病在床至今，急需一輛可供輪椅上下的汽車，除了自己辛勤打工之外，Woodward還為父親在一家募捐網站上籌集善款。

Tim Young隨即將Woodward的募捐網頁鏈接發到自己的社交媒體上，眾人拾柴火焰高，截止到8月4日下午，募捐金額已達69500美元，約合40萬元人民幣。

麵對飆升的金額，Woodward和老爸都不明所以，還有些惴惴不安：到底發生了什麽事情？

直到上周那兩個得到“免費早餐”的消防員來到家中，Woodward才知道了事情的來龍去脈。姑娘那兩杯咖啡不僅溫暖了兩名消防員，更是溫暖了無數網友。善良的人們通過互聯網，匯集愛心回饋給了善良的姑娘。“當時我幫他們付早餐錢的時候，本來希望看到他們開心的一笑就好了，完全沒有想到事情會發展成這樣。”

（資料編寫依據《女孩幫兩位消防員買了單，結果卻出乎她的意料》，網易新聞，2015-08-04, http://news.163.com/15/0804/10/B05S403S00014TUH.html）

2．應急決策的多環境分析

應急決策的主體往往是多元構成，而每一個決策主體所處的環境都是具體而不同的，不同環境的交集，才是應急決策的最佳環境（見圖4.3）。否則，隻考慮其中的某一環境而做出的應急決策，可能造成不可估量的後果。比如，原油泄漏問題，隻考慮經濟損失而不考慮生態損失的應急決策，對環境的損害是不可估量的，對社會信任度的損害也是不可估量的。

圖4.3 我國應急決策的環境構成

如果僅僅從決策本身來說，領導決策非常簡單，因為決策往往是通過具有強製力的政權工具來保證其通過和執行的。因此，應急決

策的根本並不在於決策這一結果，而在於其過程中的多元環境分析是否得當，其結果是否具有最佳效果，是否具有高度的可執行性，是否有利於多元價值的實現等。因此，應急決策必須能夠考慮盡量多的實際環境、能夠得到相應環境中的力量支持才可視為好的決策，才能得以實施。領導者所要做的就是構建多環境內多決策主體間的應急溝通機製，並進行充分的溝通，從而達成基於多環境基礎上的決策共識，才能確保決策的合理性、科學性和最佳效果。

鏈接 從中美石油泄漏後的清汙工作對比能看出什麽？

2010年7月16日，大連新港發生輸油管道爆炸起火事件（也稱“7·16”事件）。事故造成1500多噸原油泄漏，百餘平方公裏海域受到汙染。這與2010年5月5日美國墨西哥灣原油泄漏事件相隔並不太久，雙方在事後都動員誌願者參與泄漏原油的清理工作。但是，內容相同的決策，所麵對的具體環境卻大大不同，事後社會評價也完全不同。

美國：“全副武裝的現代化部隊”

為了最大限度地回收浮油，在征得美國海岸警衛隊的同意後，英國石油公司麵向墨西哥沿岸征集願意加入打撈油汙工作的商業船隻和漁船。除了調動本國資源，美國還得到日本等12個國家和國際團體的援助，甚至請來了全球最大浮油回收船幫忙。

盡管有很多誌願者承擔起清理海灘油汙的工作，但他們都是在接受美國海岸警衛隊的短期培訓，並配備手套、服裝、眼罩、麵罩等全身防護裝備後才投入工作的。因為，石油分解的衍生品有致癌的效果，所以人們都被嚴格地要求做好防護工作，並且配有撇油機、鏟土車等各種機械設備幫忙，儼然一支全副武裝的現代化部隊。

中國：“初級的低技術戰爭”

而在中國大連海岸線上，進行著另外一場清汙動員。從7月19日開始，大連市政府動員了成千上萬人開始了大規模的海上清汙行動。隨處可見正在奮力清汙的軍人、漁民以及社會誌願者。他們大多是徒手進行清理工作，用勺舀、用桶裝、用草粘、用網圍。

上千艘漁船用各種古老的方式，把一桶一桶的汙油提到岸上，尤為體現中國特有的“人民會戰”方式。在大孤山金山漁港清汙的漁民高有福對記者說：“我們的船上都攜帶毯子（即吸油氈）和藥水（用來生物降解剩餘油汙的消油劑），每條毯子能大約吸上來40多公斤油。但是海上的油還是看不到邊兒，都快一個禮拜了還是很多。家裏的小孩子們沒有跟我們上船，不過他們在岸邊用勺子舀油，一天下來也能撈個好幾桶。”

盡管這場全民清汙大會戰，確保了原油汙染沒有進入公海和渤海海域，但外媒卻不留情麵地評論，大連的清汙技術過於原始。《華盛頓郵報》稱，這是一場“初級的低技術戰爭”。

一位環保人士看來，目前存在的一個大問題是沒有對清理人員進行人身保護，因為在清理的過程中，工作人員長期暴露在重汙染的環境下，而石油中含有的有毒致癌物質多環芳烴通過呼吸以及皮膚的表皮接觸都會進入體內。

（資料來源——傅興宇等：《探訪一座原油泄漏威脅下的城市》，新華網， 2010-08-02, http://news.xinhuanet.com/herald/2010-08/02/content_13952413. htm）

3．應急決策的能力組評估

按照“三圈理論”，領導決策進行科學的價值分析，進行了多環境的分析後，還要考慮組織是否有能力實施決策結果，即領導決策的能力評估。這種能力並非是單一的行政命令、也並非完全依賴製度的剛性，往往體現為製度剛性、製度文化、製度環境、領導風格等構成的能力組。任何一種能力的缺失，都有可能導致最終結果與預想結果的偏差。能力組就如木桶，任何一塊能力木板很短，則決策執行效果就會被能力短板所限製，同時，木桶各塊木板之間不能有漏洞，木桶的底部要結實，不能透水。任何一個環節出了問題，則能力組就會受損，應急決策效果就要受到限製，因而必須進行能力提升。

在應急決策的能力組評估過程中，還必須防止“螃蟹效應”的出現。所謂“螃蟹效應”，又稱“Crab Bucket Syndrome”或“Crab Syndrome”，描述的是，用敞口藤籃來裝螃蟹，一隻螃蟹很容易爬出來。多裝幾隻後，當一隻螃蟹爬到簍口時，其餘的螃蟹就會用鉗子抓住它，最終把它拖到下層，由另一隻強大的螃蟹踩著它向上爬。如此循環往複，就沒有一隻能爬出來了。不因為別的原因，就因為相互扯後腿的結果。其主要特點是，組織成員目光短淺，隻關注個人利益，而忽視團隊利益；隻顧眼前利益，而忽視持久利益，內部博弈激烈，進而整個團隊會逐漸地喪失前進的動力，如果出現“螃蟹效應”，則決策主體的構成越複雜，生命力越差。因此，應急決策的能力組評估還必須包括內部博弈情況和博弈可能性的評估。

“三圈理論”框架的價值在於，為應急決策構建一個達到滿意決策的鏈式結構，即價值選擇合理、環境分析恰當、能力組構建得當，決策必然體現出科學性和實效性。

（本章完）