第三節 我國應急決策機製與問題
應急決策的分析框架和應急決策的原則，不會獨自發揮作用，必須在一定的應急決策機製中才能得到應用和目標實現。應急決策的機製，事關應急決策的最終效果。
一、應急決策機製的內涵與特征
（一）機製的內涵
依據《辭海》的解釋，機製原本含義是指機器的構造和工作原理，如計算機的機製。同時也泛指一個工作係統的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機製和競爭機製。
從《辭海》中的概念可以看出，機製的內涵由兩個層次構成：（1）係統或者組織由哪些部分組成和為什麽要由這些部分組成；（2）組織和係統各部分之間是如何聯係工作和為什麽要這樣聯係工作。
機製內涵的兩個層次也可以從結構與功能的關係角度進行理解：一是事物內部各組成部分的存在是機製存在的前提，內部各部分之間的結構想要發揮特定功能，就會存在各個部分之間關係協調問題，即機製問題；二是整體結構中各個部分之間的關係往往存在多種協調方式，機製就是多種協調方式的產生原因和結果，也就是功能。
（二）應急決策機製的內涵
應急決策機製是指應急決策的組織結構和係統工作原理，同時也包括應急決策係統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。
應急決策機製十分必要。在任何一個風險社會中，都不可能存在一種固定的應急決策機製，能夠自動適應所有的突發事件和公共危機。因此，在今天的高風險社會中，應急決策中的機製構建既是難題、更是重點課題。結構良好、運行協調，則功能就會最優，這有助於實現應急決策的“次優原則”，甚至達到最優效果。同時，應急決策機製設計，有助於提高管理效率，提高管理措施的針對性和適用性，降低損失和成本，減少應急決策的隨意性和專斷性幾率，有助於克服“人治”因素，做到依法決策。
（三）應急決策機製的特征
基於應急決策自身強烈的非常態屬性，應急決策機製在體現出機製一般涵義的同時，更體現出了與自身特征相對應的內含要求。首先，應急決策機製往往具有更加複雜的內部結構，內部結構各係統之間聯係相對鬆散和各自獨立，同時，各係統之間的關係協調運行往往依賴於臨時目標達成，缺乏必要的法律保障而變得協調困難；其次，同一應急決策結構，麵對同類型的突發事件和公共危機時，都需要重新進行結構調整和關係協調，也就是說，應急決策機製往往是不穩定的。因此，複雜性、不穩定性就成為應急決策機製的典型特征，也是應急決策過程中必須加以克服的特殊性問題。
二、大數據時代我國應急決策機製的重新構建
應急決策機製的核心要素是應急決策主體和應急決策製度。應急決策主體往往是整個應急決策機製運行和協調的關鍵，而應急決策製度則是確保應急決策主體的決策行為的合法性、合理性、合規性的關鍵。
（一）我國應急決策主體的構成及存在問題
我國應急決策的主體往往是多元構成，通常由包括黨政幹部（來自黨委和政府，最終決策者方）—社會組織（多元信息和資源提供方）—專家團隊（專業知識和環境分析提供方）來構成（見圖4.4）。黨政幹部通常是作為最終決策者方出現的，負責最終決策方案確定、方案啟動、資源調動、力量組織、關係協調等；而社會組織則可以提供多元信息和多種儲備應急物資，包括專業的人力資源等；專家團隊則提供針對特定環境、特定事件、特定人群、特定目標的專業知識和專業環境分析。因此，構成應急決策機製的決策主體包括三個方麵或者說三個係統：一是依法擁有做出最終決策權力的行政權力代表；二是輔助決斷者的谘詢專家代表；三是來自於社會各種力量和應急所需各種資源的社會組織代表。三方綜合起來，才能真正形成一個合理的決策主體。
圖4.4 我國應急決策主體構成
由於我國應急管理發展的時間並不長，且受我國權力運行模式和政府行政體製模式的影響，當前，在應急決策主體方麵仍存在一些具體問題：
首先，行政權力代表的應急素質與領導素養尚待提升。受傳統計劃體製下的行政思維、行政行為、行政特點等影響，我國應急決策主體中的行政主體部分，缺乏專業化素質和法治化思維、缺乏現代決策原則和知識的掌握，往往導致決策衝動和決策失誤。
其次，製度頂層設計與體係設計不匹配。我國的國家應急管理工作組織體係結構為：（1）領導機構。國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，通過國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構，負責突發公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作。（2）辦事機構。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。（3）工作機構。國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發公共事件的應急管理工作。具體負責相關類別的突發公共事件專項和部門應急預案的起草與實施，貫徹落實國務院有關決定事項。（4）地方機構。地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。（5）專家組。國務院和各應急管理機構建立各類專業人才庫，可以根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發公共事件的應急處置工作。盡管這一體係實現了橫向到邊、縱向到底的覆蓋，但對於應急決策來說，僅僅構成了一個指導框架，而不是可操作的具體方案。因此，在具體的應急決策中，應急管理決策指揮機構，往往是因“事”定“構”，構建臨時性的“工作小組”，負責應急管理的決策指揮與協調，一旦指揮結束，就會隨之解散，這種決策體係的不穩定性，對應急決策的質量構成重大影響。
最後，應急決策在體製上過於封閉。我們可以發現，專家組決策參與機製，往往是臨時性的。盡管建設有專家庫，但並沒有納入法製化管理機製，具體的建議帶有很大的隨意性，不夠規範，影響應急決
策的質量。而各種專業化的社會組織，更是缺乏必要的參與渠道和參與機製，無法在應急決策中發揮應有的作用。
（二）我國應急決策製度及存在問題
決策製度就是法製化的決策機製，即通過法治和法製的方式，對決策主體、決策權限、決策程序、決策方式等加以確認和確定，防止隨意化和專斷化決策，以確保決策質量。
當前我國應急決策製度中的首要問題，就是法製化水平較低，基本上仍舊繼承了高度計劃體製下的高度集權模式。決策者對應急管理存在認識上的誤區，應急意識淡薄，往往都在決策過程中伴隨著官僚主義作風而得以不同程度地體現。誰的權力大就誰來決策（決策權不清晰）、誰的權力大就聽誰的（授權不清晰）、命令衝突不知道該幹什麽（決策權限範圍不清晰）、隻有領導說了才去幹（決策程序不清晰）等問題，都充分體現了法製化水平較低的事實。同時，對於應急決策中谘詢專家和社會組織的作用角色、作用渠道、作用方式、作用激勵、作用評估、責任追究等尚缺乏明確、應有的製度化的規範。
因此，為提高政府應急決策的水平，減少應急決策失誤，必須不斷提高應急決策的法製化水平，建立起體係化的、法製化的決策體製，並在此基礎上逐步健全和完善我國政府的應急決策機製。
（三）構建基於大數據係統的應急決策機製
應急決策需要盡量全麵的信息、科學的決策工具和盡量短的時間要求。也就是說，在每一個決策的背後，都是盡量充分信息獲取、高效的決策工具運用和果斷決定和執行。
首先是信息獲取。關鍵信息和必要信息是應急決策的關鍵，是應急決策是否科學、有效的前提。一旦信息缺失，整個決策就會成為無源之水、無本之木，難以進行。
其次是決策工具。信息獲取之後，就是信息的處理和加工，從而形成關於決策對象的整體知識。如果決策工具不合理，就會形成對現有信息的誤讀，從而導致決策的無效或者失敗。
再次是決策前的信息獲取、加工、處理和分析時間。這一時間越短，則應急決策就會越及時，應急效果可能就會越好。
以上三個方麵構成了約束應急決策質量的前提條件，而且，在傳統的信息獲取、信息傳遞、信息加工、信息整合、信息分析等方麵，確實無法有效解決，構成了鉗製應急決策的“阿喀琉斯之踵”。
信息時代大數據技術和大數據係統的運用，恰恰可以克服信息獲取、信息傳遞、信息整合、信息分析的這一過程和問題。信息時代大數據技術和大數據係統的運用，還可以預先進行海量數據收集，全球定位係統設備、射頻識別（即電子標簽）設備、視頻監控設備、衛星遙感、個人電腦、智能手機、數碼相機等各種傳感器接入互聯網終端，以及博客、微博、微信、播客、社會化網絡等的爆發式增長，使得自然環境與社會環境的靜態狀態和動態變化都會以傳感數據、交易數據、交互數據的方式進行儲存和為人類所用。如人類所處環境的各種變化以及社會的各種活動，例如天文、地質、生物、生產、運輸、商業、軍事、社會輿情等方方麵麵都可以數據化的方式表現出來。多樣化的海量的數據出現，使人們能夠深入地、及時地把握自然與社會的運動變化狀態。人們對世界的認識不再囿於以往有限的時空限製，對客觀對象的把握達到了新的高度，認識邊界也不斷擴大。過去由於技術限製，人們難以獲得的自然與社會變化的征兆信息，也將進入人們的認識視野。
尤其是基於大數據技術的危機模擬技術，可以有效地將突發事件和公共危機所處的環境信息（主要包括自然環境、基礎設施、政策法規、應急資源、應急管理者組織、危機利益相關者等信息）、致災因子有關的信息（每一類危機事件特有的信息，如地震、風暴、洪水等的等級、烈度信息，化學物質汙染事件的濃度信息，傳染病的感染率、傳染速度信息等）等進行高度的科學模擬，從而解決信息模糊、散亂、混沌而導致的“分析癱瘓”，無法有效、科學決策。
大數據技術將使人們在危機處理中占有及時、完備的信息，從而突破決策的信息困境，盡可能在最短的時間內，為危機的解決提供知識支持，極大地提高應急決策的質量。
當前，我國在大數據技術方麵擁有世界先進水平，為構建基於大數據係統的應急決策機製奠定了技術基礎。但是，在將該技術儲備運用於應急決策的實際方麵，包括硬件設備建設、技術人員儲備、相關軟件開發、國家和地方係統構造等方麵的工作，仍待快速推進。
鏈接 美國大數據維穩鏡鑒
大數據是信息技術的新熱點，其發展與應用有助於優化公共服務模式、提升社會安全保障能力與應急能力。美國作為全球大數據領域的先行者，在運用大數據手段提升社會治理水平、維護社會和諧穩定方麵已先行實踐並取得顯著成效。
一、領域的典型應用
維護社會和諧穩定，包括多個方麵的內容，既要維護國家安全和社會安全，也要著力化解矛盾糾紛和打擊犯罪，還要通過加強輿論引導為保障與改善民生、預防犯罪等工作營造穩定的氛圍。美國及其地方政府在其中諸多方麵都已結合大數據實施了典型應用。
其一，以大數據提高反恐能力。“9·11”事件之後，美國政府在反思中發現，多個安全部門之間協調不到位、不能及時分享情報資源，是其雖然掌握了諸多線索卻沒能預防恐怖事件發生的重要原因之一。通過建立“棱鏡”等大數據平台，運用大數據技術和分析手段，美國的國家安全部門能夠以更高效率完成對多種來源數據的分析，並揭示出不同行為間的互動關係，進而能夠運用分析算法預測危險分子的行動趨勢。這為安全部門預防恐怖主義等威脅國家利益的行為提供了前所未有的可能。“棱鏡”計劃曝光後，美國政府部門再三強調其存在的合理性，雖然相當程度上是在為自己的不當行為進行掩飾，但其所說的發現和預防多起恐怖事件的成果，也絕非空穴來風。
其二，以大數據維護社會安全。除了政府部門的反恐工作外，讓公共服務機構和企業提高安全警戒與防範能力，也是保障國家和社會安全的緊要工作。美國國家安全局和交通安全局基於數據挖掘技術，開
發了計算機輔助乘客篩選係統，為美國本土各個機場提供應用接口。該係統將乘客購買機票時提供的姓名、聯係地址、電話號碼、出生日期等信息輸入到商用數據庫中，商用數據庫則據此將隱含特殊危險等級的數字分值傳送給交通安全局：綠色分值的乘客將接受正常篩選，黃色分值的乘客將接受額外篩選，紅色分值的乘客將被禁止登機，且有可能受到法律強製性的關照。
其三，以大數據預防犯罪案件發生。防止犯罪事件特別是大規模暴力犯罪事件發生，是維穩工作的重要內容。以大數據為手段，能夠提高從各種情報中“大海撈針”的水平，通過提取人們行為的時空規律性和關聯性，進行犯罪預測。例如，加利福尼亞州桑塔克魯茲市使用犯罪預測係統，對可能出現犯罪的重點區域、重要時段進行預測，並安排巡警巡邏。在所預測的犯罪事件中，有三分之二真的發生。係統投入使用一年後，該市入室行竊減少了11%，偷車減少了8%，抓捕率上升了56%。
其四，以大數據提高災害預防能力。排查各類隱患、加強災害防控是綜合維穩工作的重要組成部分，而遏製火災事故的發生可謂其中重點。以紐約市為例，該市約有100萬棟建築物，每年有差不多3000棟會因火災損毀。由於城市狀況複雜，消防人員往往難以第一時間趕赴現場，預防火災成了減少損失的重中之重。為此，紐約市消防部門依據數據收集劃分出了60個可能會產生火險的因素，包括區域居民平均收入、建築物年齡、是否存在電氣性能問題等。通過這些因素數據和相關算法，紐約市消防部門給建築物都標注了風險指數，並據此確定消防檢查的優先級和重點，從而有針對性地加強安全排查。
其五，以大數據推進犯罪案件偵破。在這方麵，波士頓連環爆炸案的成功偵破可謂其中著名案例。2013年4月15日，美國波士頓在舉辦馬拉鬆比賽的過程中發生連續炸彈爆炸案，導致3人死亡、183人受傷。案件發生後警方不僅走訪了事發地點附近12個街區的居民，收集可能存在的各種私人錄像和照片，還大量收集網上信息，包括信息社交網站上出現的相關照片、錄像等，並在這些網站上向公眾提出收集相關信息的請求。通過對各方麵數據的比對、查找，警方從錄像中截取出了嫌疑人照片並發出通緝令，從而為最終追捕罪犯提供了確鑿的證據和可靠的參考。
其六，以大數據加強對政府人員的監管。針對警車違規行駛的問題，弗吉尼亞州政府通過《信息自由法》申請，獲得上百萬條警車通過收費站的記錄，並結合兩個收費站之間的距離、行駛時間、地點、駕駛員的住址等進行詳盡的數據分析，在13個月中，發現了5100宗警車超速行為。據此，弗吉尼亞州警務部門進行了大整頓，端正了警務人員的行為和警車使用規範，有效消除了社會質疑。
二、美國大數據維穩的主要經驗
總體來看，美國之所以能夠運用大數據推動好維穩工作，與其對數據資源、數據應用的重視分不開，特別是與其一直堅持的市場化維穩路徑密切相關。這些也是美國大數據維穩的三點主要經驗。
第一，重視數據資源采集和存儲。高質量的數據資源建設是應用大數據的前提。一方麵，美國的政府部門積極利用各種渠道加強相關數據資源的采集工作。例如，紐約市於2003年3月建立了市民求助熱線，日接待量超過5萬個，總計已接聽超過1億個電話。求助熱線既能夠向市民提供諸如垃圾如何分類、下雪天學校是否停課等3600多個門類的信息和解答，也能夠通過記錄每通電話內容並在地圖上進行標記，為深入分析打下基礎。另一方麵，龐大的數據資源采集到後必須進行高效的存儲，美國政府通過自建和租用等方式對此加以解決。自建方麵，美國國安局等政府機構建設了多個大型、超大型的數據中心。多個消息情報顯示，一個正在美國猶他州建造的超大規模的數據中心能存儲美國國安局近幾年搜集的幾乎所有數據，這意味著用戶的通話記錄、電子郵件、上網瀏覽曆史記錄等，隻要在美國國安局的監視範圍下，都會在這個數據中心保留一份。同時，為降低存儲成本，美國政府實施了聯邦風險及授權管理項目，對第三方雲服務進行政府安全認證。2013年，亞馬遜的雲服務即獲得了此項認證。
第二，大力支持大數據應用研發。2012年3月29日，奧巴馬政府宣布啟動《大數據研究和發展計劃》，宣布將實施2億美元的投資計劃，提高從大量數字數據中訪問、組織、收集、發現信息的工具和技術水平。這其中就包括美國國防部的多尺度異常檢測項目、網絡內部威脅計劃、想象力項目、使命導向的高適應性雲項目，以及美國國土安全部的可視化數據分析項目等。通過這些項目的實施，能夠提高威脅檢測、情報集成與突發事件應急響應能力，對於提升維穩工作效能具有重要作用。此外，美國政府還倡議企業、科研院校和非營利機構集中力量共同促進大數據發展與應用，這為相關工作盡快進入實用階段增添了新動力。
第三，推動維穩工作的市場化。眾所周知，美國先進武器的研發和生產多由通用電氣、波音等私營機構完成。隨著維穩形勢愈發複雜艱巨，各國在這方麵的支出也迅速增加，但由於目前很多維穩工作主要以勞動密集型運作為主，效率低下在所難免。而這樣的問題，單純依靠政府部門往往很難解決。美國利用私營機構的能力強化維穩工作，給出了解決該類問題的可行方向。一方麵，以國家力量發展和應用大數據，可以加快產業鏈升級和高新技術的普及；另一方麵，通過市場配置維穩經費和資源，可以在促進產業發展、提高就業的同時，利用市場競爭和淘汰機製催生成本、效率和效果最為顯著的維穩方式，從而大大提高維穩工作的總體質量。除此之外，根據斯諾登的說法，通過要求穀歌、雅虎、微軟、蘋果等公司開放其服務器，美國國家安全局能輕而易舉地監控全球上百萬網民的郵件、即時通話及存取的數據。若能去除其中侵犯信息安全和信息隱私的因素，改為經過敏感信息屏蔽等處理後合法、合規獲得數據，這種由第三方市場化機構獲得有用數據的做法也值得借鑒。
（資料來源——安暉： 《美國大數據維穩鏡鑒》，《人民論壇》2014年第12期，第61—63頁）
（本章完）