第四節 領導幹部應急決策的素質能力模塊
在高風險時代，突發事件和公共危機應對，無時無刻不在考驗著政府及各級領導幹部的反應能力、管理素質與執政水平。危機一旦發生，領導幹部是否有能力進行科學決策，事關應急管理的成敗。因此，應急決策能力是當地領導幹部的必備能力。
應急決策盡管是基於對反映客觀事件信息的判斷，但其中包含著很大的主觀要素。決策主體的基本素質是應急決策能力的重要基礎，主要包含果斷、專注、洞察、冷靜、周密、協調等幾個方麵。
一、果斷
《黃帝四經·兵容》中有一句名言：“因天時，與之皆斷；當斷不斷，反受其亂。”對於領導幹部來說，應急決策的核心素質之一就是果斷，即高度的決斷力。突發事件和公共危機具有突發性、高度破壞性的特點，且伴生事件和次生危害無法預計，發展速度、發展路線難以把握，如果缺乏果斷的素質，猶豫不決、畏首畏尾、優柔寡斷、舉棋不定、瞻前顧後，往往會錯失應急處置的最佳時機，導致應對不力或者引發更大規模的危機。
一般來說，任何突發事件或公共危機都有一定的潛伏期和表現，且事後都會有一個發展過程，如果不能在早期進行識別，或者在事中沒有得到合理處置，則事件就會逐步升級、破壞力也會不斷增強。對於許多突發事件和公共危機來說，還有可能產生伴生事件或危機、次生事件或危機，從而形成突發事件或公共危機的鏈式反應和爆發。
因此，在麵對突發事件時，作為決策者的領導幹部，在缺乏全麵信息支持的條件下，做應急決策時必須體現果斷的素質，既不能無視自己的決策權，完全依賴上級決策，等、靠、要；也不能無視具體情況，照搬預案，機械應對，以推卸責任。
二、專注
應急決策者必備的基本素質之一，是強大的意誌力和專注力。專注決定知識、經驗的深度和廣度。專注力既取決於生理原因，也有心理和社會原因。對於領導幹部來說，應急決策全過程都離不開專注。事前專注，有利於進行必要的決策知識、技能準備，也有利於進行必要的經驗學習；事中專注，有利於提升分析和判斷力，通過對所獲得的信息去偽存真、由此及彼、由表及裏，發現其內在規律和本質，從而做出優質決策；事後專注，有利於從中總結經驗、吸取教訓、掌握規律，為以後的應急決策做好必要的知識、經驗和技能儲備。
三、洞察
洞察就是透過現象看本質、排除幹擾把握問題核心。應急決策者如果缺乏洞察力就無法抓住問題的根本，因此也無法製定有效的方案，不但會浪費寶貴的資金和人力，還會延誤時機，導致危機擴散。洞察必須做到從現象到本質、從雜亂到規律、從局部到全局、從整體到細節、從靜態到動態、從要素到係統的深入。
突發事件或公共危機發生後，各種情況交錯複雜，這就要求應急決策者必須富有洞察力，注重細節、注重問題核心、注重事物發展態勢、注重把握規律，在此基礎上果斷決策。離開了洞察力，則果斷就有可能變成武斷，決斷就有可能變成魯莽。
洞察的基礎是領導幹部要通過必要的手段，全麵了解事態、現象、範圍、影響等，在此基礎上，深入分析和研究各種現象間和現象背後的因果聯係；通過清晰的分析，確認突發事件或公共危機的核心事件或核心問題，即清晰把握主要矛盾，並對事件或危機進行準確的定性，從而做出準確的決策。
四、冷靜
臨危不懼、處亂不驚是決策者的基本素質要求，更是應急決策者的必備素質之一。突發事件和公共危機往往爆發激烈、衝擊力強、影響麵廣，不僅僅限於肉體傷害，對心理層麵也有著難以估量的壓力和傷害。作為應急決策者，必須具備冷靜的素質，才能正確應對，正確決策。
冷靜素質的關鍵，就是應急決策者必須頭腦清醒，立場堅定，麵對複雜局勢能夠穩住陣腳，指揮若定，並及時根據變化的客觀情況，進行決策調整或決策跟進，確保決策的有效性。冷靜對領導幹部心理素質要求非常高，心理素質不過硬，就有可能被壓力壓垮。應急決策，是考驗領導幹部綜合素質特別是心理素質的關鍵時刻。一個穩定的、成熟的、敢於負責任的領導決策者，應能承受住巨大壓力，能做出冷靜的判斷和理智的選擇，而不是驚慌失措，手忙腳亂，難以把握、控製局麵，甚至造成決策的失誤。
同時，在突發事件或危機事件處置中，領導幹部自身的冷靜，有利於向涉事人群和整個社會傳遞正向信息，有利於穩定群眾和社會心理，從而有利於社會安定和積極應急環境的形成。
五、周密
在《辭海》中，周密的釋義為“細致周到，考慮得十分周密。”用在管理學中，周密意味著組織係統內部之間聯係的無縫化、精細化。組織內部各要素之間關係是否周密，事關組織運行與組織效能。
應急決策是一個完整的運行體係，包括組織領導體係、現場處置方案、傷員搶救、事態控製、人員調度、後勤保障、善後處理、新聞報道、信息傳遞等都需要考慮在內、做出細致的安排。決策內容中各要素之間必須體現出銜接緊密，順序得當，避免脫節。
六、協調
應急決策是一個係統，這一係統本身包括了諸多子係統和支持要素。而諸多子係統和諸多的支持要素，往往處於不同的部門、單位、行業、地區、國家之中，作為應急決策的主體，領導幹部必須具有極強的協調意識和素質，善於借助多種資源做好決策。
應急決策中的協調，主要包括協調與居民委員會、村民委員會的關係，協調與社區的關係，協調與單位的關係，協調與社會的關係，協調與社會組織的關係，協調部門關係，協調地方政府關係，協調外交關係等，其目的是打破部門分割、條塊分割、軍地分割，形成協同應急、合成應急的局麵。
由上可見，應急決策對決策者素質要求非常高。這就要求領導幹部要有意識地進行自我學習、注重鍛煉、積累經驗、勇於擔當，塑造良
好的應急決策素質和心理素質，確保臨危不懼、處變不驚、多謀善斷、靈活果敢，真正做到科學決策。
本章案例 青島市“11·22”輸油管道泄漏爆炸的現場應急決策啟示
2013年11月22日10時25分，位於山東省青島經濟技術開發區的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元。
一、事故發生經過及應急處置情況
（一）原油泄漏處置情況
1．企業處置情況。
11月22日2時12分，濰坊輸油處調度中心通過數據采集與監視控製係統發現東黃輸油管道黃島油庫出站壓力從4.56兆帕降至4.52兆帕，兩次電話確認黃島油庫無操作因素後，判斷管道泄漏；2時25分，東黃輸油管道緊急停泵停輸。
2時35分，濰坊輸油處調度中心通知青島站關閉洋河閥室截斷閥（洋河閥室距黃島油庫24.5公裏，為下遊距泄漏點最近的閥室）；3時20分左右，截斷閥關閉。
2時50分，濰坊輸油處調度中心向處運銷科報告東黃輸油管道發生泄漏；2時57分，通知處搶維修中心安排人員赴現場搶修。
3時40分左右，青島站人員到達泄漏事故現場，確認管道泄漏位置距黃島油庫出站口約1.5公裏，位於秦皇島路與齋堂島街交叉口處。組織人員清理路麵泄漏原油，並請求濰坊輸油處調用搶險救災物資。
4時左右，青島站組織開挖泄漏點、搶修管道，安排人員拉運物資清理海上溢油。
4時47分，運銷科向濰坊輸油處處長報告泄漏事故現場情況。
5時07分，運銷科向中石化管道分公司調度中心報告原油泄漏事故總體情況。
5時30分左右，濰坊輸油處處長安排副處長赴現場指揮原油泄漏處置和入海原油圍控。
6時左右，濰坊輸油處、黃島油庫等現場人員開展海上溢油清理。
7時左右，濰坊輸油處組織泄漏現場搶修，使用挖掘機實施開挖作業；7時40分，在管道泄漏處路麵挖出2米×2米×1.5米作業坑，管道露出；8時20分左右，找到管道泄漏點，並向中石化管道分公司報告。
9時15分，中石化管道分公司通知現場人員按照預案成立現場指揮部，做好搶修工作；9時30分左右，濰坊輸油處副處長報告中石化管道分公司，濰坊輸油處無法獨立完成管道搶修工作，請求中石化管道分公司搶維修中心支援。
10時25分，現場作業時發生爆炸，排水暗渠和海上泄漏原油燃燒，現場人員向中石化管道分公司報告事故現場發生爆炸燃燒。
2．政府及相關部門處置情況。
11月22日2時31分，開發區公安分局110指揮中心接警，稱青島麗東化工有限公司南門附近有泄漏原油，黃島派出所出警。
3時10分，110指揮中心向開發區總值班室報告現場情況。至4時17分，開發區應急辦、市政局、安全監管局、環保分局、黃島街道辦事處等單位人員分別收到事故報告。4時51分、7時46分、7時48分，開發區管委會副主任、主任、黨工委書記分別收到事故報告。
4時10分至5時左右，開發區應急辦、安全監管局、環保分局、市政局及開發區安全監管局石化區分局、黃島街道辦事處有關人員先後到達原油泄漏事故現場，開展海上溢油清理。
7時49分，開發區應急辦副主任將泄漏事故現場及處置情況報告青島市政府總值班室。
8時18分至27分，青島市政府總值班室電話調度青島市環保局、青島海事局、青島市安全監管局，要求進一步核實信息。
8時34分至40分，青島市政府總值班室將泄漏事故基本情況通過短信報告市政府秘書長、副秘書長、應急辦副主任。
8時53分，青島市政府副秘書長將泄漏事故基本情況短信轉發市經濟和信息化委員會副主任，並電話通知其立即趕赴事故現場。
9時01分至06分，青島市政府副秘書長、市政府總值班室將泄漏事故基本情況分別通過短信報告市長及4位副市長。
9時55分，青島市經濟和信息化委員會副主任等到達泄漏事故現場；10時21分，向市政府副秘書長報告海麵汙染情況；10時27分，向市政府副秘書長報告事故現場發生爆炸燃燒。
（二）爆炸情況
為處理泄漏的管道，現場決定打開暗渠蓋板。現場動用挖掘機，采用液壓破碎錘進行打孔破碎作業，作業期間發生爆炸。爆炸時間為2013年11月22日10時25分。
爆炸造成秦皇島路橋涵以北至入海口、以南沿齋堂島街至劉公島路排水暗渠的預製混凝土蓋板大部分被炸開，與劉公島路排水暗渠西南端相連接的長興島街、唐島路、舟山島街排水暗渠的現澆混凝土蓋板拱起、開裂和局部炸開，全長波及5000餘米。爆炸產生的衝擊波及飛濺物造成現場搶修人員、過往行人、周邊單位和社區人員，以及青島麗東化工有限公司廠區內排水暗渠上方臨時工棚及附近作業人員，共62人死亡、136人受傷。爆炸還造成周邊多處建築物不同程度損壞，多台車輛及設備損毀，供水、供電、供暖、供氣多條管線受損。泄漏原油通過排水暗渠進入附近海域，造成膠州灣局部汙染。
二、事故原因和性質
（一）直接原因
輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反衝到路麵。原油泄漏後，現場處置人員采用液壓破碎錘在暗渠蓋板上打孔破碎，產生撞擊火花，引發暗渠內油氣爆炸。
（二）間接原因
1．中石化集團公司及下屬企業安全生產主體責任不落實，隱患排查治理不徹底，現場應急處置措施不當。
（1）中石化集團公司和中
石化股份公司安全生產責任落實不到位。安全生產責任體係不健全，相關部門的管道保護和安全生產職責劃分不清、責任不明；對下屬企業隱患排查治理和應急預案執行工作督促指導不力，對管道安全運行跟蹤分析不到位；安全生產大檢查存在死角、盲區，特別是在全國集中開展的安全生產大檢查中，隱患排查工作不深入、不細致，未發現事故段管道安全隱患，也未對事故段管道采取任何保護措施。
（2）中石化管道分公司對濰坊輸油處、青島站安全生產工作疏於管理。組織東黃輸油管道隱患排查治理不到位，未對事故段管道防腐層大修等問題及時跟進，也未采取其他措施及時消除安全隱患；對一線員工安全和應急教育不夠，培訓針對性不強；對應急救援處置工作重視不夠，未督促指導濰坊輸油處、青島站按照預案要求開展應急處置工作。
（3）濰坊輸油處對管道隱患排查整治不徹底，未能及時消除重大安全隱患。2009年、2011年、2013年先後3次對東黃輸油管道外防腐層及局部管體進行檢測，均未能發現事故段管道嚴重腐蝕等重大隱患，導致隱患得不到及時、徹底整改；從2011年起安排實施東黃輸油管道外防腐層大修，截至2013年10月仍未對包括事故泄漏點所在的15公裏管道進行大修；對管道泄漏突發事件的應急預案缺乏演練，應急救援人員對自己的職責和應對措施不熟悉。
（4）青島站對管道疏於管理，管道保護工作不力。製定的管道搶維修製度、安全操作規程針對性、操作性不強，部分員工缺乏安全操作技能培訓；管道巡護製度不健全，巡線人員專業知識不夠；沒有對開發區在事故段管道先後進行排水明渠和橋涵、明渠加蓋板、道路拓寬和翻修等建設工程提出管道保護的要求，沒有根據管道所處環境變化提出保護措施。
（5）事故應急救援不力，現場處置措施不當。青島站、濰坊輸油處、中石化管道分公司對泄漏原油數量未按應急預案要求進行研判，對事故風險評估出現嚴重錯誤，沒有及時下達啟動應急預案的指令；未按要求及時全麵報告泄漏量、泄漏油品等信息，存在漏報問題；現場處置人員沒有對泄漏區域實施有效警戒和圍擋；搶修現場未進行可燃氣體檢測，盲目動用非防爆設備進行作業，嚴重違規違章。
2．青島市及開發區管委會相關部門對事故風險研判失誤，導致應急響應不力。
（1）青島市經濟和信息化委員會、油區工作辦公室對原油泄漏事故發展趨勢研判不足，指揮協調現場應急救援不力。
（2）開發區管委會未能充分認識原油泄漏的嚴重程度，根據企業報告情況將事故級別定為一般突發事件，導致現場指揮協調和應急救援不力，對原油泄漏的發展趨勢研判不足；未及時提升應急預案響應級別，未及時采取警戒和封路措施，未及時通知和疏散群眾，也未能發現和製止企業現場應急處置人員違規違章操作等問題。
（3）開發區應急辦未嚴格執行生產安全事故報告製度，壓製、拖延事故信息報告，謊報開發區分管領導參與事故現場救援指揮等信息。
（4）開發區安全監管局未及時將青島麗東化工有限公司報告的廠區內明渠發現原油等情況向政府和有關部門通報，也未采取有效措施。
（三）事故性質
經調查認定，山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故是一起生產安全責任事故。
三、事故防範措施建議
完善油氣管道應急管理，全麵提高應急處置水平。中石化集團公司和山東省、青島市各級人民政府及其有關部門要高度重視油氣管道應急管理工作。各級領導幹部要帶頭熟悉、掌握應急預案內容和現場救援指揮的必備知識，提高應急指揮能力；接到事故報告後，基層領導幹部必須第一時間趕到事故現場，不得以短信形式代替電話報告事故信息。油氣管道企業要根據輸送介質的危險特性及管道狀況，製定有針對性的專項應急預案和現場處置方案，並定期組織演練，檢驗預案的實用性、可操作性，不能“一定了之”“一發了之”；要加強應急隊伍建設，提高人員專業素質，配套完善安全檢測及管道泄漏封堵、油品回收等應急裝備；對於原油泄漏要提高應急響應級別，在事故處置中要對現場油氣濃度進行檢測，對危害和風險進行辨識和評估，做到準確研判，杜絕盲目處置，防止油氣爆炸。地方各級人民政府要緊密結合實際，製定包括油氣管道在內的各類生產安全事故專項應急預案，建立政府與企業溝通協調機製，開展應急預案聯合演練，提高應急響應能力；要根據事故現場情況及救援需要及時劃定警戒區域，疏散周邊人員，維持現場秩序，確保救援工作安全有序。
（資料來源——安全監管總局監督管理一司：《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調查報告》，安全監管總局網，2014-01-11, http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141.htm）
本章結語
高風險時代，應急決策麵臨的困難不斷增多、應急決策的風險不斷增大、應急決策者的素質能力要求不斷增強。領導幹部的角色和使命，要求其必須不斷增強自身素質，做好應急決策。在當代應急決策中，領導幹部必須熟悉應急決策的基礎理論工具、掌握決策原則、構建科學的決策機製並不斷提升自身素質，才能作出科學的應急決策，這也是當代領導幹部應急管理能力的核心內容與要求。
本章思考
1．請結合自身工作實際，談一談對應急決策分析框架、原則的理解。
2．請談一談應急決策中領導者素質的作用。
3．領導幹部在應急決策機製中的作用和地位是什麽？
4．結合自身工作，談一談做好應急決策工作的困難、問題和解決方法。
（本章完）