第三節 構建應急預案實施的強大保障體係
應急預案隻是一個方案，其運行需要必要的保障體係，主要包括社會應急意識建設機製、專業的人力資源保障體係、科學的應急資源保障體係等。
一、社會應急意識建設機製
突發公共事件的發生、發展、危害等，往往與社會的應急意識密切聯係。突發公共事件的發生很多時候是由於缺乏防範意識或疏忽大意造成的。應急意識強烈、具有良好應急技能的社會，突發公共事件發生率降低、危害降低，反之則發生率升高、危害增大。因此，良好的社會應急意識建設機製，培養對突發公共事件的防範意識，是建立應對突發公共事件的預防體係的必要內容與要求。社會應急意識的培養往往可以通過多層次、多渠道、多方式的教育和宣傳體係來進行。
例如，在德國，災難救助有五大非政府組織，即德國紅十字會、德國工人救助聯合會、約翰尼特事故救助組織、馬耳他急救中心、德國水上救生協會。這五大組織各有自己的專業化優勢，分別有自己的培訓基地，平時，他們都善於培養和教育專業誌願者，把社會服務工作做到各個層次的人群。他們從各自的服務角度和專業要求出發，到幼兒園、中小學校去“爭奪”青少年，使小孩子熱愛他們的組織和工作，長大之後成為他們的會員或誌願者，並具有應對危機事件的一技之長。在預防公共危機方麵，他們平時注意引導會員和誌願者向群眾做宣傳工作，發現危機苗頭或隱患及時報告。救援組織不但經常舉行演習，還可以通過電台、電視、喇叭、手機等工具，向市民發布預警信息，這些都起到了防患於未然的作用。
二、專業的人力資源保障體係
人力資源與人口並非同一個概念。通常情況下，人力資源是具有特定技能、意識、領域、行業含義的，通常具有明確的行業指向性，也可以稱作專業性。是否擁有豐富的、多層次的人力資源，是判定某一行業是否能夠健康、可持續發展的基礎性指標之一。對於應急管理來說，建立專業化的人力資源隊伍，是保證成功應對各種突發事件的重要保障。
（一）建立職業化應急隊伍
鑒於多種突發事件應對的專業性，其應對所需要的知識、技能，所運用的專業化工具和器械的難度都超出了普通人的基本素質和能力水平。因此，必須建立職業化的應急隊伍。通常情況下，應急救援隊伍分為綜合應急救援隊伍、專業應急救援隊伍。
1．綜合應急救援隊伍
綜合應急救援隊伍的主要職責是建立健全突發事件應急救援協作機製，組織應急救援聯合訓練、演練，完善預警聯動機製和應急救援現場工作機製，除承擔消防工作以外，還承擔綜合應急救援任務，包括地震等自然災害，建築施工、道路交通、空難等生產安全事故，恐怖襲擊、群眾遇險等社會安全事件的搶險救援任務，同時協助有關專業隊伍做好水旱災害、氣象災害、地質災害、森林火災、生物災害、礦山事故、危險化學品事故、水上事故、環境汙染、核與輻射事故和突發公共衛生事件等突發事件的搶險救援工作。要加強應急救援專家庫建設，充分發揮專家隊伍的決策谘詢和技術指導作用。
2．專業應急救援隊伍
專業應急救援隊伍依托醫療、安監、民政、交通運輸、地震、環保、建設、市政、農業、通信等專業應急救援力量組建。各專業應急救援隊伍分別成立相應專家組，積極參與各類突發事件的防範和應對，提出對策建議。
例如，湖北省荊門市的專業應急救援隊伍建設，就做了如下設置：
（1）防汛抗旱應急隊。依托水利工程管理單位的專業防汛搶險突擊隊、抗旱服務組織、專業技術人員、管理人員和民兵、預備役人員、村民及相關單位進行組建。主要承擔汛期巡堤查險、險情處置、緊急救援和幹旱緊急情況下應急抗旱，開展應急培訓和演練等工作。市水利局負責牽頭組織。
（2）氣象災害應急隊。依托人工增雨、防雹、防雷等氣象災害專業技術力量，會同民政部門組織鄉鎮綜合信息服務站信息員、民政信息員、氣象災害危險區域防禦責任人和相關單位人員組建。主要承擔氣象災害的現場監測、製作和傳達預警信息，報告災害性天氣實況和災情，宣傳氣象災害防禦知識，組織氣象災害防禦規劃的編製和實施，參與氣象災害應急處置和調查評估等工作。市氣象局負責牽頭組織。
（3）地質災害應急隊。依托水文地質、工程地質、環境地質、岩土工程等相關領域專業技術人員、地質災害危險點防災責任人等組建。主要開展地質災害應急調查評估、趨勢分析，指導地質災害的群測群防，開展防範知識宣傳，報告隱患和災情信息，協助、配合市應急救援支隊對遇險人員轉移，參與地質災害搶險救災和應急處置等工作。市國土資源局負責牽頭組織。
（4）地震災害應急隊。依托地震專業技術人員和公安消防、醫療衛生、城鄉規劃等部門力量組建。主要任務是開展地震監測會商，宣傳應急避險知識，上報地震災情等信息，開展現場應急處置和調查評估等工作。同時，建立與軍分區、武警部隊、預備役部隊的協同作戰機製，加強區域性應急聯動，提升跨區域應急協同能力。市地震局負責牽頭組織。
（5）森林防火應急隊。以森林消防專業或兼職隊伍力量為骨幹，由軍分區、武警部隊、預備役部隊、民兵應急分隊和公安民警共同組建，建立聯動機製，加強聯合演練，滿足防撲火工作需要。各重點森林火險縣市區組建森林消防專業隊伍；從事大麵積森林資源培育的企業、自然保護區、森林公園和國有林場分別組建森林消防兼職隊伍。市林業局負責牽頭組織。
（6）礦山、危險化學品應急隊。以安全生產監管部門為主，會同經濟和信息化等部門，依托有關企業的專業救護隊，采取政府與企業共建方式，組建礦山、危險化學品應急救援隊伍。礦山、危險化學品單位應依法建立由專職或兼職人員組成的應急救援隊伍，不具備單獨建立專業應急救援隊伍的小型企業，除建立兼職應急隊伍外，采取與鄰近建有專業救援隊伍的企業或單位簽訂救援協議，或者聯合建立專業應急救援隊伍。應急救援隊伍建設及演練工作經費在企業安全生產費用中列支。市安監局負責牽頭組織。
（7）環境汙染應急隊。依托環境監測、監察機構力量和相關單位人員組建。主要開展環境質量監測預警，加強飲用水源地、重點汙染源、輻射汙染源等重點領域環境監控，開展有毒有害化學品重點危險源及汙染隱患調查，參與環境汙染事件應急處置工作等。市環保局負責牽頭組織。
（8）道路搶險和運輸保障應急隊。依托高速公路經營單位、國省幹線公路和縣道養護管理部門、路政部門、公路養護工程企業等組建道路搶通應急隊伍。主要承擔道路緊急搶通、清障保暢等任務，並加強與公安交警、氣象部門的信息溝通，提高綜合處置能力。各級交通運輸管理部門協同市發改委交通戰備辦公室，依托重點客、貨運輸企業組建運輸保障應急隊伍，主要是完善應急運輸車輛儲備管理機製和征用補償機製，提高與相關部門的協同處置能力。市交通運輸局負責牽頭組織。
（9）內河水域水上搜救應急隊。以地方海事、公安消防為主體，會同公安、氣象、建設、農業、衛生、漁政監督等部門組建。主要是開展內河通航水域水上搜救等應急處置工作。市地方海事局負責牽頭組織。
（10）重大道路交通事故應急隊。依托交警、消防等專業力量組建。主要承擔重大交通事故現場交通管製、施救被困人員、疏導交通等工作，並建立與衛生、危險化學品、道路搶通、氣象、環境等專業應急隊伍的信息溝通和聯動機製，快速有效處置重大道路交通事故。市公安局負責牽頭組織。
（11）建築安全及市政公用事業保障應急隊。由建築施工、房屋拆遷、市政、供水、排水、燃氣、供熱、市容環境等主管部門和市政公用事業運營單位，組織本地區有關企事業單位懂技術和有救援經驗的職工，分別組建建築施工、房屋拆遷及各類市政公用事業保障應急隊伍。主要承擔相關領域應急搶險救援任務。市住房和城鄉建設委員會負責牽頭組織。
（12）突發公共衛生事件應急隊。由衛生部門組織醫療衛生機構、高等院校等相關專業人員組成突發公共衛生事件應急隊伍。主要承擔傳染病、群體性不明原因疾病等突發公共衛生事件應急處置和其他突發事件傷病人員醫療救治等任務。市衛生局負責牽頭組織。
（13）重大動物疫情應急隊。農業（獸醫）主管部門會同衛生、公安、工商、質監、林業等部門，建立由相關行政管理人員、動物衛生監督人員、動物疫控技術人員、有關專家、執業獸醫等組成重大動物疫情應急隊伍。主要承擔疫點、疫區、受威脅區的封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種及高風險人群監測防控等任務。市農業局負責牽頭組織。
（14）電力事故應急隊。發電、供電和電力施工企業組織專業技術力量組建電力事故應急隊伍。主要承擔電力設施運行維護、應急搶修等任務，並加強專業應急裝備、應急物資、應急車輛的配備，開展技能培訓和應急演練，建立區域性聯合應急機製。供電公司負責牽頭組織。
（15）通信保障應急隊。通信管理部門指導基礎電信運營企業依托專業力量，同時人防部門利用自身優勢，發揮城市防空警報設施和機動指揮通信網絡的作用，建立應急通信保障隊伍；加強廣電、無委、長途傳輸、電信、移動、聯通等通信運營企業的區域性應急通信合作，增強應急通信保障能力。市經濟和信息化委員會負責牽頭組織。
（16）特種設備應急隊。質監部門充分利用現有資源，建立鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械、大型遊樂設施等特種設備應急救援隊伍。主要承擔風險隱患排查，開展應急救援處置等工作。擁有重要特種設備的大型企業要建立專職或兼職應急救援隊伍。市質監局負責牽頭組織。
（17）防暴反恐處突應急隊。以公安特警隊為主體組建，主要承擔處置暴力恐怖襲擊事件、暴亂騷亂事件、大規模流氓滋擾等重大治安事件、對抗性強的群體性事件、嚴重暴力犯罪和其他應當由公安特警隊承擔的任務。市公安局負責牽頭組織。
（18）自然災害救助應急隊。充分依靠和發揮軍隊、武警部隊在自然災害救助應急處置中的骨幹作用和突擊隊作用；依靠群眾，充分發揮民兵、基層群眾自治組織和公益性社會團體的作用，組建自然災害救助應急隊。負責在本轄區發生的洪澇、幹旱災害，暴雨（雪）、冰雹、大風等氣象災害，地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等
地質災害，森林火災和重大生物災害等自然災害及其他突發公共事件的救助任務。市民政局負責牽頭組織。
（19）核與輻射事故應急隊。衛生、職業病防治和檢驗等專業人員組成核與輻射應急救援隊。負責對核與輻射事故進行事故調查、現場檢測和事故原因分析，對受輻射人員進行劑量估算，並協助做好輻射損傷人員的救護工作。市衛生局負責牽頭組織。
（20）食品安全事件應急隊。衛生、食品藥品監管、公安、農業、質監、工商、商務、出入境檢驗檢疫等部門密切配合，按照各自職能，整合專業力量組建食品安全應急隊伍，做好食品安全監測預警，參與應急處置和調查評估等工作。市藥監局牽頭組織。
（21）藥品醫療器械應急隊。衛生、食品藥品監管、公安、質監、工商等部門按照各自職能組建藥品、醫療器械應急隊伍，做好藥品、醫療器械安全監測預警，及時處置因藥品、醫療器械引發的群體事件。市藥監局牽頭組織。
（22）涉農突發事件應急隊。農業部門要整合各方資源，組建涉農突發事件應急隊。負責本轄區內農業環境汙染、重大有害生物及外來生物入侵、農作物重大自然災害、農業轉基因生物安全、重特大農機安全、農業執法等各類突發事件的應急處置。市農業局負責牽頭組織。
（二）發展誌願者應急隊伍
由於政府財力有限，以及突發事件的不確定性，不可能長期保持一支龐大的職業應急隊伍。誌願者在突發事件應對中能夠發揮巨大作用，在如清理現場、搶救傷員、維持避難所秩序、整理捐贈物資、分發物品等工作中，往往具有良好的服務意願、高度的熱情、擁有一定的應急資源，是職業應急隊伍的有效補充力量。發展誌願者應急隊伍建設通常可以分為誌願者儲備、誌願者管理和誌願者培訓三個環節。科學的、必要的誌願者培訓可以提升應急效果、減少不必要的傷亡。
世界發達國家，比如美國、德國、日本等國家，除了必要的職業隊伍建設之外，還發展了龐大的誌願者隊伍。以德國為例，國家和誌願者組織都各盡其能，共同發展、維持龐大的應急誌願者群體和專業的誌願者組織，誌願者應急隊伍成為德國各類應急救援力量中的生力軍。
鏈接 德國應急誌願者隊伍建設經驗
德國有180多萬名誌願者。誌願者隊伍蓬勃發展，不僅取決於民眾強烈的自救意識，還有健全的法律和充足的經費作保障。德國法律規定，適齡青年須服8個月以上的兵役，但如果參加6年的誌願者服務即可免服兵役，從而在法律上保證了誌願者隊伍充足的來源和較好的穩定性。法律還規定，誌願者所在的公司、企業或機關的負責人不準以任何理由和借口，阻止他們參加救援行動。當誌願者臨時離崗時，其工作可以暫時由別人代替。誌願者不領取工資，但不承擔因離崗而造成的經濟損失。如果誌願者在工作時間參加培訓，工資由政府支付。誌願者在工作時間參加救援，工資由保險支付。各類誌願者隊伍所需工作經費絕大部分由政府投入，同時也接受慈善捐贈作為補充。如北萊茵州誌願者隊伍教育培訓和參加救援的費用，聯邦和州政府各負擔1/3，其餘1/3來自救援組織接收的捐贈。在各類救援力量中，誌願者隊伍都是骨幹和中堅力量。
誌願者是德國救援力量的生力軍，是德國應急管理工作的特色和成功之處。德國準備將青少年後備誌願者的年齡由10歲降為6歲，以利於從小培養其意誌，為今後誌願者工作儲備力量。誌願者的工作年齡為17～60歲，有些做領導工作的年齡可以放寬到65歲。普通的誌願者到年齡後可以作為教練員、培訓員繼續參加工作。現在，德國每個救援工作小組均有後備力量，每個地區都有後備人員。
聯邦技術救援署對誌願者製定了專業化、標準化、網絡化的培訓計劃。1990年1月22日德國通過了《德國聯邦技術救援誌願者法》，2004年12月21日最新修訂。這為技術救援署發展和壯大誌願者進一步提供了法律保障。
誌願者培訓的專業化、標準化。技術救援署通過聯邦預算撥款對誌願者進行的免費救援技術培訓，這就是“誌願者的標準化”建設。救援署下設一個專門的培訓機構，培訓的內容包括專業技術培訓，如定位、清潔、清障、協調、維修、供水、供餐、照明、供電、爆破、重建等，同時還包括心理幹預等非技術性的培訓課程。通過這種培訓，誌願者就具備了專業救援隊員那樣的專業知識與技能。對有的誌願者甚至還進行預防核輻射、生化武器等方麵的特別培訓。
誌願者培訓的網絡化。技術救援署還在全德國建立了668個救援點，並為救援點配備了專業的救援設施，誌願者通過這些救援點定期演練。聯邦技術救援署建立了完整的救援網絡與信息平台，而每個誌願者都是這個網絡的組成部分，這就是誌願者的網絡化。
通過誌願者的標準化與網絡化建設，在全德國就形成了一支強大的誌願者專業救援隊伍，它可以說是全世界最龐大也是最有效的專業救援隊伍。它的成員絕大部分是誌願者，基本上不給政府財政造成負擔。參加救援時的費用由其所在的雇主企業負責先支付，然後在誌願者參與救援行動期間的費用，再由保險公司支付給誌願者的雇主（例如企業、事業單位等）。
在德國，災難救助有五大非政府組織，即德國紅十字會、德國工人救助聯合會、約翰尼特事故救助組織、馬耳他急救中心、德國水上救生協會。這五大組織各有自己的專業化優勢。比如水上救生協會擁有50支特種水上救生隊、1280輛救生艇、大批救護車輛和超過90萬人均專業協會會員等。他們都被編入救護梯隊或組，每個梯隊或組都配備專業化的設備和一定數量的專業人員。一旦發生公共危機事件，他們第一時間就能作出動員，根據事件的規模派出專業車輛和人員奔赴災難現場實施救援。
（資料來源——華梅：《德國應急管理考察及體會》，《中國應急管理》2010年第3期）
當前，我國仍無法供養龐大規模的職業應急隊伍。因此，應發揮我國人口眾多、相關領域人力資源儲備豐富的特點，從國家層麵進行立法，並構建培訓、組織、使用相關的機製和製定相關的政策，把具有相關專業知識和技能的誌願者組織起來，並將各種誌願者應急資源和力量納入各級應急管理體係之中，從而實現應急人力資源的整合和優勢發揮。
三、科學的應急資源保障體係
對突發公共事件的處置，除人力資源保障外，還必須具備科學的應急資源保障體係。這一體係是一個綜合性集合體，主要包括應急資源的生產、儲備、運輸、更替、征用等環節。
當前，我國應急物資從儲備模式看，分為實物儲備、生產能力儲備和合同儲備。實物儲備是將應急物資以實物形式儲存在倉庫中，突發事件發生可隨時調用。生產能力儲備是通過和企業簽訂協議，確保突發事件發生時企業能按協議要求迅速生產、轉產或研製救災物資。合同儲備是通過與已有物資的部門或單位簽訂合同，確保突發事件發生時能調用這些資源 。但在實際中，仍出現了以下幾個問題：
（1）物資儲備缺乏總體規劃。不同地區之間、不同企業之間、不同政府部門之間在做儲備計劃時相互溝通較少，物資儲備缺乏總體規劃，有些物資重複儲備，有些物資缺少儲備。
（2）物資調撥缺乏預案和演練。由於各區域之間資源儲備計劃聯係機製，不同地區的儲備狀況各不相同，也缺乏調運預案和演練。一旦發生突發事件，對相關的調運方案、道路、工具、能力等都缺乏了解和把握，現場聯係機製不但不確定性因素增多，而且效率較低。
（3）合同儲備的意識不足。我國政府目前和應急物資生產廠家之間隻是一種鬆散的關係，往往在發生需求的時候才臨時尋找生產廠家。由於廠家缺乏必要的應急儲備和能力準備，往往倉促行事，在產品的數量、質量、運輸、保存等環節都麵臨實際困難，難以滿足應急需求。
針對以上問題，領導者可從以下幾個方麵不斷推進突發公共事件和應急物資保障工作：
（1）建立縱橫結合的儲備管理體係。從省的角度來看，縱向上應該建立省市縣三級儲備製度，省級主要儲備規模大、價值高的物資及裝備；市級主要儲備規模較大、價值較高的物資及裝備；縣級主要儲備常用的、基本的物資及裝備。在橫向上，根據各部門職能（例如水利、交通、地震、衛生等廳局），對下屬各單位具體的儲備任務進行分配、分工。
（2）實現應急物資科學定量儲備。依據場域內的特定需求，合理確定儲備應急物資的數量：既不過多儲備，防止造成寶貴財政資金的“碎片化”和“沉睡”，以及占用大量的倉儲空間和保管費用；又要能夠滿足可預見風險的正常應對。
（3）完善應急物資調配預案和演練。應建立區域間可用應急資源協調儲備和調配預案，並進行定期溝通和必要演練。不同層級之間應按照不同場域內的突發事件預案，分類、分級地做好調撥計劃，除了調撥種類、數量以外還要考慮交通運輸問題。確保物資能及時調出和補入，予以補充和更新。同時，還應依據區域交通運輸情況，合理進行倉儲基地布局，確保物資調配的效率和應急效益。
（4）建立非政府物資征用製度。事實上，無論應急資源準備得多麽充分，總是存在著多種情況，導致突發事件現場缺乏應急物資。因此，非政府物資征用製度就顯得十分必要。《中華人民共和國突發事件應對法》第五十二條明確規定：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。”應對突發事件應急征用物資、場所，包括單位或者個人所有的交通工具、工程機具、醫療衛生資源、藥品、醫療器械、食品、能源、房屋、場地等物資、場所。各級人民政府及其部門應當做好各類應對突發事件所需物資、場所的調查，建立預備征用物資、場所檔案，製定物資、場所應急征用計劃，並應當定期了解列入應急征用計劃單位或者個人的物資、場所使用及權屬狀況，並及時更新物資、場所應急征用計劃，確保突發事件發生時，能夠迅疾、就近地獲取必要的應急資源，在減輕對政府資源儲備的財政和倉儲壓力的同時，確保應急的效果。
本章案例 重慶開縣“12·23”特大井噴事故的慘痛教訓
一、案情介紹
高橋鎮
是重慶市開縣西北方向的一個邊境鎮，離開縣縣城約80公裏。位於高橋鎮曉陽村境內的“羅家16H”井，目的層是三疊係飛仙關段鮞粒溶孔性白雲岩，氣藏天然氣高含硫，中含二氧化碳，原始地層壓力41.7mpa，具有統一壓力係統。該井設計井斜深4322米，垂深3410米，水平段長700米，於2003年5月23日開鑽，設計日產100萬立方米。在日常鑽探過程中，該氣井運行正常。2003年12月23日21時55分，四川石油管理局川東鑽探公司川鑽12隊對該氣井起鑽時，突然發生井噴，來勢特別猛烈，富含硫化氫的氣體從鑽具水眼噴湧達30米高程，硫化氫濃度達到100ppm以上，預計無阻流量為400萬—1000萬立方米/天。失控的有毒氣體（硫化氫）隨空氣迅速擴散，導致在短時間內發生大麵積災害，人民群眾的生命財產遭受了巨大損失。據統計，井噴事故發生後，離氣井較近的開縣高橋鎮、麻柳鄉、正壩鎮、天和鄉4個鄉鎮，30個村，389個社，9.3萬餘人受災，6.5萬餘人被迫疏散轉移，累計門診治療27011人（次），住院治療2142人（次），243位無辜人員遇難，直接經濟損失達8200餘萬元。其中受災最重的高橋鎮曉陽、高旺兩個村，受災群眾達2419人，遇難者達212人。
二、誰來當機立斷？
重慶市公安局專案民警查閱相關行業標準、專業書籍、規章製度、專家調查記錄等資料1000餘份、10000餘頁，從中收集與案件有關的資料300餘份、5000餘頁；調查走訪了260餘人，形成筆錄100餘份，於事發13天後得出的結論讓人們倍感沉重。
現場的一片慌亂中，至少1小時17分鍾的點火最佳時機被忽略掉了。至少有4次點火機會被指揮人員否決。
國務院專家調查組的事故鑒定報告認為：“川東鑽探公司及有關決策人員對本井是否應采取點火措施製止硫化氫氣體擴散問題，未能盡快做出果斷決策和明確的指令，是事故擴大的原因。”
雖然川東鑽探公司應急工作手冊應急指揮決策的基本原則中，對應急指揮人員做出了“隨時掌握現場動態，控製事態發展，權衡損益風險決策當機立斷”的規定，但這個“損益風險”對於吳斌來說無疑難以權衡。四川石油局一位工程師告訴記者，如果點燃氣井造成爆炸，這個投資數億元的氣井可能報廢。
在向記者講述這個故事時，這位工程師對記者說，石油係統一直實行半軍事化管理。他們在早年接受的教育就是，為了保護國家財產，有時甚至可以犧牲自己的生命。因此，要一把火燒掉巨額的國家財產，現場指揮員誰也不敢說能承擔這個責任。
此外，缺乏應急預案，以及應急指揮責任不清，是導致臨場者優柔寡斷的製度原因。重慶市公安局刑警總隊副總隊長 、專案組組長羅紅告訴記者，他們在辦案中翻遍了所有的企業規範和行業標準，隻看到在“什麽情況下可以點火”的規定，卻看不到哪一個級別的領導有權做決定。於是，點火的要求被依次上報至各級領導，直到施救人員意外發現井噴自動停止才開始準備點火。
寶貴的10多個小時就在逐級請示中流淌過去，眾多生命也從此永遠逝去。
三、事故應急救援主要警示
這場災難留下了慘痛教訓，主要體現在以下幾個方麵：
第一，突發事故災難的報告程序不完善，嚴重貽誤應急救援時間。井噴事發當時，中央在渝企業的安全生產管理沒有明確監管機製，企業與地方政府之間缺乏及時溝通協調。事故發生後，鑽探公司並沒有在第一時間報告當地政府，而是先報告四川石油管理局，再轉報重慶市安監局，然後轉報市政府，最後才通知開縣縣政府，當開縣縣政府接到鑽井隊的報告電話已是晚11時25分左右，離井噴時間已過了1個半小時，這時縣政府才通知高橋鎮、正壩鎮、麻柳鄉、天和鄉啟動預案做好應急救援，而受害最深的高橋鎮卻一直沒有接到鑽井隊的電話，井隊沒有及時致電確實給當地政府造成了很大被動，政府沒有更多時間告知每一戶村民及時離開，事故的應急救援沒有把握好處置的最佳時間。因此，打破條塊關係，理順管理體製，完善工作程序已成了提高工作效率、減少災害損失的當務之急。
第二，企業應急預案未建立，使人民群眾生命財產得不到及時挽回。石油天然氣開采企業屬於高危行業，應當有能力預見到作業過程可能誘發井噴並造成有毒氣體硫化氫的外泄，也應當有能力采取防範措施並對事故加以有效控製，應加強對重大危險源的監控和重大隱患的治理，製定應急預案，建立預警和救援機製；而且相關法律法規也規定了高危行業應當製訂特大事故的應急預案，但事實上卻一片空白。企業沒有組建搶險救援機構和隊伍，應急救援必要的設備、器材均沒有配備，井噴失控以後怎麽控製住這個態勢，如何進行預警報告，群眾怎樣逃離事故現場等，企業預案根本沒有，平時也沒有舉行應急預案演練，缺乏應急處理措施。因此，強化企業安全主體責任，加強安全隱患排查和事故必要演練是維護群眾生命財產安全的可靠保證。
第三，政府突發事件應急救援機製還不夠健全，難以最大限度減少各類災難損失。由於不同類型、不同環境、不同規模、不同時間突發事件的應急救援方案有所變化，政府建立的突發公共事件總體應急預案和事故災難應急救援分預案，在處置這次事故過程中，缺乏應對各種災難事故的典型經驗和成功範例。在事故應急救援的過程中，事故災難應急指揮的科學、統一、規範、高效有待提高。應急處理保障體係和事故應急處理防範體係不夠科學；預測預警、應急響應、後期處置等工作的開展，有時存在臨時決策和組織安排的問題，特別是應急救援的設備、器材和專業隊伍及應急處理技術等十分缺乏，救災物資應急保障不力；應急救援隊伍、交通、醫療、通訊、治安、技術、專家等都還不能滿足應急搶險救援工作的需要，造成應急救援處於被動應付的狀態。可以說，盡快建立健全突發公共事件應急綜合預案是加固安全防護鎖的有力支撐和重要屏障。
第四，基礎設施建設和社會公益事業發展相對滯後，嚴重製約防災抗災的能力的發揮。開縣高橋鎮離縣城約80公裏，屬貧困鄉鎮之一，交通不便，信息不靈，醫療條件差，嚴重製約防災抗災的能力的充分發揮。至發生井噴前，重災鄉鎮高橋鎮除場鎮外，其境內無一寸水泥或瀝青公路，其周邊的麻柳、天和、紫水鄉同樣沒有便捷的出入通道，加之道路狹窄，路基不穩、彎多路陡，通行能力較差，運輸應急救援物資、設備器材等均不能及時到位；井噴災區信息通訊不暢，也給救援工作帶來諸多不便。在井噴發生時，該鎮境內沒有一座聯通或電信基站，移動電話信號差，程控電話十分稀少，沒有高音喇叭等，對災情動態信息掌握嚴重滯後。災情發生後，井口周邊群眾隻有靠挨家逐戶的敲門或口頭通知群眾逃離，加之夜色已晚，農戶居住又較為分散，傳統落後、原始機械的信息傳輸手段嚴重延緩了撤離的最佳機會；醫療條件落後，就地搶救生命的最後一線希望也化為泡影。當人民群眾硫化氫中毒後，當地衛生院所既無防毒麵具，也無防護藥品，沒有一台救護車輛，就連臨時搶救的手段也極其有限，可以說，遠水難解近渴，遠水難救近火，有心無力，有勁難使成了當時搶險施救的最大悲哀。因此，加快地方基礎設施和公益事業建設已勢在必行。
第五，企業宣傳不到位，群眾安全意識和防範知識嚴重缺乏，是防災減災效率低和滋生再生災害的主要根源。井噴噴出的有毒氣體硫化氫，人吸入後數秒鍾後很快會出現急性中毒，呼吸量加大後會麻痹而死亡。當地農民和部分鄉村幹部普遍不知道天然氣開采可能產生毒氣，農民更沒有聽說過“硫化氫”這個恐怖的名詞，井口附近的居民絲毫不知道這口井噴出來的氣體會帶來滅頂之災，更不知道如何自救，也不知道如何防範有毒氣體。井噴發生後，對危害一無所知的群眾最初不願意轉移，有的群眾躺在被窩裏，死活不起床；有的轉移到安全區後還想回家鎖門、拿東西；有的是在生死存亡的最後關頭，才被幹部、民兵抬著、拖著，強行帶出了危險區。這都源於群眾對井噴的毒氣危害性認識不足，造成深度中毒受傷直至死亡，統計結果表明，因耽誤了逃跑機會而死亡的群眾為數不少，其中高橋曉陽村有近40人返回後無一人生還，造成不必要的巨大犧牲和慘重損失。因此，加大安全宣傳力度，增強群眾安全保護意識和自我防範知識已刻不容緩。
（資料來源——《重慶開縣“12·23”特大井噴事故》，中國安全生產培訓網， 2008-07-11, http://www.cnsptc.org/anli/html/?187.html；鄒輝、範卉：《開縣井噴事故再調查》，新浪網，2004-10-01, http://news.sina.com.cn/c/2004-10-01/19424478844.shtml）
本章結語
事前管理是應急管理中的重要一環，其主要有兩方麵的重大作用：一是讓社會成員（包括應急管理者）意識到社會、組織和個人存在和麵臨的危機，增強危機防範和管理意識；二是讓應急管理者意識到自身在組織內麵臨的危機，提升應急管理意識和能力。前者是一種應急管理的文化和方式，後者則是作為應急管理的手段和途徑。
隨著現代社會的組織能力提升及現代社會的科技進步，應急管理的事前管理正在變得體係化、係統化、精細化、高度組織化。隨之而來的，則是對應急管理事前管理的體係、係統建設的能力要求，對體係、係統把握、掌控、運用的能力要求。麵對千變萬化的突發公共事件以及由此所引發的公共危機，或由公共危機所引發的突發事件，體係化、係統化的事前管理就好比魔方，管理者隻有全麵把握，胸有成竹，才能真正做到應付自如。
知己知彼百戰不殆，這是中國古代兵法中的一條真理。在應急管理中，麵對各種突發事件，領導幹部必須堅持這一條，才能保證不打敗仗。知己，就是對可用應急資源的充分把握；知彼，就是對場域情況有充分的把握，對場域內可能的潛在危機和突發事件有充分的預測。在此基礎上，形成完備的預案體係和強大的保障體係，是當代領導幹部有效應對突發事件的必備能力要求。
本章思考
1．應急預案設計的要素與原則該如何結合？
2．應急預案的動態性管理的困難是什麽？
3．領導幹部在應急管理的事前管理中的角色、地位是什麽？
4．結合自身工作，請設計一個完備的應急預案體係。
（本章完）