第二節 應急預案設計的主要原則

應急預案的設計，必須包含基本而完備的要素，並遵循一定的原則，才能確保預案的科學性與可操作性。預案要素是否完備、預案設計是否遵循科學的原則，是領導幹部應急能力的重要體現。

一、完備應急預案設計的要素

突發事件通常包括時間（when）、地點（where）、事件（what）、人物（who）、原因（why）、走向（how）等要素。而應急預案必須包括突發事件的以上要素，才能夠保證其科學性和可行性。

預案一般應具有6個要素：場域描述、風險描述、決策描述、價值描述、措施描述、邏輯描述。任何一個要素的缺失，都會影響預案的可操作性和應急的實際效果。

（一）場域描述

場域指一切涉及預案編製和實施的有關突發事件的自然構成、社會構成、應急資源構成的總稱。場域分為自然性場域和社會性場域。自然性場域，主要是指氣象、水文、地質、地理、地緣、生物等自然性因素及其情況。社會性場域，主要指自然性場域內的社會構成及變動（包括建築、工程、項目、民族構成、經濟發展、政治發展、文化發展、人口分布、人口素質、輿論環境）因素及其情況。以上社會性場域描述，主要體現為組織動員能力、公眾自救與參與能力、經濟能力、預警能力等。

科學、係統、完備、動態的場域描述是預案設計的前提和基石，也是其他幾個要素科學進行的基礎。沒有科學的場域描述，則預案設計就會千篇一律，缺乏實際效用。

（二）風險描述

風險就是特定場域內預案所針對的對象。風險的構成十分廣泛，它或是受災的人（包括民族和特定群體），或是自然現象（泥石流、地震、滑坡、堰塞湖、幹旱、洪水），或是工程項目（水壩、河堤、摩天大樓、鐵路、公路、建築）等。風險是突發事件發生所導致的後果，製定科學預案的前提就是要對危險後果進行估計，識別緊急情況和災害的危害。

（三）決策描述

決策是預案實施的關鍵環節。在預案設計過程中，必須進行明確的決策者設計，包括核心決策者、決策者團隊、決策結構、決策流程、影子決策團隊（即候補決策團隊，在正式決策團隊無法正常工作時進行啟動）等。科學的決策必須由科學的決策者團隊來做出，因此，決策者團隊建設必須結合特定的政治結構來設計和架構，以確保決策有效和決策執行的高效。

（四）價值描述

價值即預案實施所欲達到的最高目的和程度目標。價值往往不是單一的，主要包括經濟價值、政治價值、生態價值、社會價值、文化價值、外交價值、人道主義價值等。通常情況下，應急管理的最高價值是人道主義價值，其根本目標是盡可能地減輕突發事件造成的生命財產損失。但是，人道主義目標並非是唯一目標，還應結合具體的場域，進行多價值的設計，從而使得預案具體操作時，可以依據具體場域進行具體抉擇。

鏈接 2002年莫斯科劇場人質事件：無可奈何的強攻

2002年10月23日晚9時左右，四五十名車臣綁匪闖入莫斯科東南區一家劇院，將在那裏看音樂劇的700多名觀眾、100多名演員和文化宮的工作人員扣為人質。非法武裝劫持人質的頭目巴拉耶夫要求俄羅斯在一周內撤出車臣，否則，他將引爆莫斯科軸承廠文化宮大樓。同時，他們警告：警方每打死他們一人，他們就殺死10名人質。

10月25日晚上7時，普京總統說這次危機的當務之急是“確保人質的生命安全”。晚上8時，普京在電視上再次講話，說談判的大門仍然敞開，但他對車臣戰爭的立場不變。

10月26日淩晨5時30分，特種部隊開始發動襲擊。他們向劇院發射了迷魂氣，並在大樓牆壁上炸開一個洞。雙方爆發激烈槍戰。6時30分，特種部隊衝進劇院，可以聽到一係列爆炸聲和槍聲。30多名綁匪在戰鬥中被擊斃，其中包括綁匪頭目巴拉耶夫。所有女性綁匪都係著爆炸腰帶。至少有8名人質被打死。特種部隊士兵無嚴重傷亡。

7時10分，特種部隊士兵將活著的綁匪押出劇院，許多被救人質也陸續離開。還有一些屍體被抬出。官方後來宣布：750名人質被救，67名人質死亡。有34名綁匪被擊斃。

俄羅斯衛生部門透露，10月23日至26日在莫斯科發生的恐怖分子劫持人質事件中，共有118名人質死亡。（這個是因為特種部隊使用了特殊的化學藥品，結果很多人質吸入氣體後導致死亡）

（資料編寫依據《2002年莫斯科劇場人質事件：無可奈何的強攻》，鳳凰網，2010年08月24日，http://news.ifeng.com/history/shijieshi/detail_2010_08/24/2213842_1.shtml）

上述資料中盡管俄羅斯總統普京宣布人質安全為第一原則，但是，麵對恐怖分子的無法達成的要求，俄羅斯特種部隊進行了強攻，盡管快速擊垮了恐怖分子，但，仍然使得100多名人質死於非命。因此，應急預案必須依據具體場域進行多價值描述，從而為應急行動的具體選擇提供必要準備。

（五）措施描述

場域描述、風險描述、決策描述、價值描述都是前置性的工作，都是為具體應急的措施做準備的。措施就是在特定場域條件下，應對特定風險、實現特定價值的具體方式、方法和手段。措施可以包括硬措施和軟措施。硬措施就是進行風險消除（如修補加固河堤、加固易滑坡山體等），這主要是物質性的，需要必要的經濟支撐。硬措施的完備，還需要必要的軟措施，包括營造良好的輿論氛圍、培育良好的應急意識、建設應急動員能力和應急經濟機製、建立災情預警係統、完善災害研究狀況、製定防禦災害方案等。

改革開放以來，我國經濟逐漸強大，為應急管理提供了強大的經濟基礎。但是，我國的應急管理硬措施至今仍不完備，這是政府和社會的應急管理意識缺乏、應急管理機製不健全、政策不係統的後果。軟硬結合，是推進應急管理的措施科學化的關鍵所在。以德國為例，聯邦政府內政部應急管理機構下轄聯邦技術救援署（THW）。該組織建立於1950年。THW在全國有8個跨州間的協會，66個跨縣市間區域辦公室，有668個地方技術救援小組，還有1個物流中心以及2個培訓學校。全署共有800名專職公務員，另有80000名誌願者。THW主要職責是組織、教育、培訓公民參與緊急救援工作，強化公民的緊急救援意識，普及和提高救援知識和技能。可以說，德國其應急管理之所以卓越出色，除了強大的物質硬支撐外，更為重要的是具備同樣強大的軟支撐。

（六）邏輯描述

應對突發事件的價值往往有多個，實現價值的措施也必然有多種。但是，價值之間的排序，不同危機的場域環境變化等，都要求措施之間的邏輯關係必須清晰，對措施的采用、時間的排序、人員的配備、物資的調度等必須科學、合理。比如，同樣是火災，如果是一般的居民樓火災，則通過常規的滅火手段，在確保人員安全的情況下，盡力挽救相關的財產；但是，如果是危險化學品倉庫火災，則常規滅火手段不但難以奏效，反而有可能導致非常嚴重的後果。因此，兩類火災的應急措施的邏輯就完全不同，這一點必須在應急預案中進行明確的邏輯描述，否則預案就難以得到有效的實施並達到預期的效果。

鏈接 一樣的火災，不一樣的滅火方式

2006年10月5日晚9時38分，美國北卡羅萊納州的埃佩克斯鎮一名當地居民開車經過EQNC（EQNC主要從事危險廢物及非危險廢物的包裝、濃縮、儲存和轉輸業務）時看到濃烈煙霧，並聞到氯氣味道，埃佩克斯鎮911

呼叫中心派遣人員前去調查。

埃佩克斯鎮消防人員在EQNC裝置內發現了一個有“沙發”大小的著火點，著火點就在盛裝氧氣發生器的箱子附近，在事故現場找到的氧氣發生器，由於暴露在大火中時產生氧氣從而極大地助漲了火勢，美國化學安全委員會（ US Chemical Safety Board，簡稱“CSB”）推斷正是由於這些未耗盡的氧氣發生器導致火勢迅速蔓延至易燃危險廢物儲存區域。幾分鍾時間內，火勢向易燃物體儲存區蔓延，引起200升的易燃危險廢物桶爆炸，爆炸的火球升至30多米高，危險廢物倉庫坍塌，周邊居民聽到一連串的爆炸聲，約39次。

消防隊長在詢問工廠廠長時，廠長不能提供廠房中詳細的產品清單，由於不了解燃燒的化學品的性質和不知道爆炸的桶內裝的是什麽物質，現場總指揮隻能采取防禦性措施：

讓大火繼續燃燒並消耗裝置內化學物質；

最小化消防員和社區居民的風險，命令數千當地居民從危險區域疏散；

控製通往事故地點的道路；

停止通過社區的鐵路運輸……

事故造成30多人由於呼吸困難和惡心到當地醫院接受治療，另外一些人進行治療但並沒有進行統計，事故影響範圍內約3300名居民撤離，包括消防中心、911呼叫中心、市政廳、警察局。當局在撤離範圍外的安全區域建立了應急處理中心（EOC），供應急指揮和州政府及聯邦官員、媒體代表工作，但是由於風向的轉換，應急處理中心遷移了五次，由於爆炸後的廢墟中有陰燃，濃煙持續，有複燃的可能，現場總指揮要求疏散持續了兩天。

北卡羅萊納州的環境和自然資源局（NCDENR）的空氣質量、水質、環境健康和廢物管理部門以及環境保護局（EPA）對事故作出了響應，在6日早上（在事故報告5個小時後），NCDENR和EPA開始在疏散區域內進行空氣監測和土壤監測。

環境質量公司（簡稱“EQ”）也聯係了專業進行環境監測、測試和評估的公司從6日開始進行空氣監測。事故發生後一個月，NCDENR通過對土壤取樣、室內環境和室外進行取樣分析，在11月17日根據監測結果宣布，EQ的火災沒有給廠區外的環境造成汙染。

（資料編寫依據趙建民：《美國危險廢物轉移工廠爆炸事故回顧》，《勞動保護》2015年第10期）

環境質量公司事故發生後，在倉庫方也不能提供準確的物料信息的情況下，整個應急處理采用了完全不同的處理邏輯和方案，進行得有條不紊，成功地控製並應對了危機，值得我們學習。

二、完備應急預案的設計準則與內容框架

完備應急預案的設計有著特定的準則與內容框架，盡管不同國家、地區有著不盡相同的要求與規定，但基本上是一致的。

（一）完備應急預案的設計準則

應急預案設計要素完備隻是一個必要條件，但並不意味著有了完備要素，就一定會生成成功的預案。預案設計在考慮六要素的基礎上，還必須遵循以下設計原則。

1．科學性原則

達爾文曾經給科學下過一個定義：“ 科學就是整理事實，以便從中得出普遍的規律或結論。”科學是建立在實踐基礎上，經過實踐檢驗和嚴密邏輯論證的，關於客觀世界各種事物的本質及運動規律的知識體係。科學的根本要求就是從本質上認識事物、揭示事物運動的內在規律性。因此，科學性就主要體現為規律性和實事求是性，而不是脫離現實的純思維的空想。

預案的科學性，就是在預案設計和構建過程中，必須遵循各種突發事件的內在發展規律的具體規範或原則，即預案的製定必須建立在對特定突發事件的發生、發展、可能的災變的機理的規律性把握之上，以保證預案在實施過程中能真正發揮效果。例如，針對地震的預案，就必須對地震發生的突然性、破壞性、短暫性來進行科學設計；而針對地震的預案，就無法運用在大規模瘟疫的防治上，因為二者的發生、發展、運行、影響等機製完全不同。

2．可操作性原則

預案必須結合場域的具體情境來設計，包括具體的自然條件、社會條件、物資條件、人力資源條件等，也就是必須具有在非常態下可執行的特點要求，才能體現其價值。例如，在應急資源豐富的區域的預案，到應急資源儲備相對貧乏的區域就完全或部分失靈，就在於其喪失了可操作的原則。因此，預案必須具有適用性才能體現其強大的實用性，否則就失去了應有的價值。

3．動態性原則

突發性事件以及由此所導致的公共危機並非靜止不動：一方麵，突發事件可能轉瞬間就結束，例如地震、潰堤、潰壩、泥石流等，但是由此所引發的公共危機卻會延續很長時間，並且會產生許多伴生危機；另一方麵，公共危機的爆發、演化也會推動新的突發事件的爆發和持續。兩者之間的內在互動和影響，導致了應急管理必然是一個動態的過程，因此，預案必須將這一點考慮在內，具有動態可調整性，能夠適應突發事件異變和伴生公共危機，從而提升預案的科學性和可操作性。

4．係統性原則

完備的預案應體現出嚴密的體係性、高度的完整性、極強的拓展性。這主要是與突發事件的多類別、多級別、可用應急資源的多來源相對應的。在完整的風險和可用資源調查基礎上，采用科學方法、原則、程序等設計、製定的預案，必然是一個多層次、多級別、多種應急資源調配方案的體係。突發事件具有種類多、分布廣、損失大、影響深等特點，在構建應急預案體係過程中必須覆蓋影響各領域、各行業的各種類型的突發事件，具有係統性、完整性和廣泛性。同時，這些體係之間應具有高度的可拓展性，確保每個預案能夠獨立運行的同時，還應具備統一的聯動接口，從而為預防係統性風險和突發事件異變做好準備。

（二）完備應急預案的內容框架

依據2004年國務院辦公廳印發的《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》，應急預案的基本內容主要包括總則、組織機構與職責、預測預警、應急響應、後期處置、保障措施、宣傳培訓和演習、附則、附錄等九個部分。

1．總則

（1）編製目的。簡要闡述編製應急預案的重要意義和作用。如加強和規範管理、提高保障和處置能力，有效預防和應對突發事件、減少危害及保障安全等。

（2）編製依據。主要依據國家相關法律、法規、政策規定和國家相應應急預案。

（3）適用範圍。適用於本行政區域內可以預見的各類重大、特別重大突發公共事件。各類重大、特別重大突發公共事件的專項預案是總體預案的組成部分。

（4）現狀。簡要說明本行政區域各類突發公共事件的現狀與趨勢。

（5）工作原則。要求明確具體。如以人為本，依法規範、職責明確，統一領導、分級負責，條塊結合、以塊為主，資源整合、信息共享，依靠科學、反應及時、措施果斷，平戰結合、軍民結合、公眾參與等原則。

2．組織機構與職責

（1）應急組織機構與職責。明確本行政區域應急領導機構、指揮機構、日常工作機構及其職責、權限。

（2）組織體係框架描述。以突發公共事件應急響應全過程為主線，明確各類突發公共事件預測、預警、報警、接警、處置、結束、善後和災後重建等環節的主管部門、協作部門、參與單位及其職責。要體現應急聯動的要求，最好附圖表說明。

（3）應急聯動機製。明確本行政區域應急機構與行政區域內中央有關單位、軍隊、武警的應急聯動機製。

3．預測、預警

（1）信息監測與報告。收集發生在本行政區域內外和境外

對本行政區域可能造成重大影響的有關突發公共事件信息。按照早發現、早報告、早處置的原則，明確突發公共事件信息交流與報送的渠道、時限、範圍、程序、監管等要求。建立常規數據監測、風險分析與分級等製度。

（2）預警。明確報警、接警、處警的部門和第一響應隊伍，明確其工作要求與程序。明確預警的方式、方法、渠道和落實情況的監督措施。

（3）預測預警支持係統。預警服務係統要建立相關技術支持平台，信息傳遞及反饋要高效、快捷，應急指揮信息係統要做到資源共享、運轉正常、指揮有力。

（4）預警級別及發布。明確預警級別的確定原則、條件和發布程序等。按照突發公共事件嚴重性和緊急程度，可分為一般（Ⅳ級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）和特別嚴重（Ⅰ級）四級預警，並依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。

4．應急響應

（1）分級響應。明確本行政區域各類突發公共事件等級標準、預案啟動的級別及條件、相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發公共事件可控性、嚴重程度和影響範圍，原則上可按一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）、特別重大（Ⅰ級）四級啟動相應預案。突發公共事件的實際級別與預警級別密切相關，但可能有所不同，應根據實際情況確定。明確突發公共事件發生後通報的部門、程序、時限等。對於跨國（境）、跨區域、跨部門的重大突發公共事件，可針對各種不同情況製定相應的分級響應程序和措施。要避免突發公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

（2）信息共享和處理。建立健全突發公共事件快速應急信息係統。明確常規信息和現場信息采集的範圍、內容、方式、方法、傳輸渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序等，並符合有關信息公開的規定。

如果突發公共事件涉及或影響到行政區域外的，要明確通報相關省（區、市）的程序和要求。

如果突發公共事件中有港澳台或外籍人員傷亡、失蹤、被困，或者可能影響到境外，需要向香港、澳門、台灣地區有關機構或有關國家進行通報時，要按有關規定明確通報的程序和要求。如果需要國際社會援助的，要按有關規定和程序進行。

（3）基本響應程序。一是基本應急。明確信息研判、應急啟動、搶險救助、醫療救護、衛生防疫、交通管製、現場監控、人員疏散、安全防護、社會動員、損失評估、現場應急結束等程序和要求，明確基本應急程序中各相關機構、責任人、組織方式、隊伍調遣、物資使用、征用、調用等要求。應急、恢複與減災行動能同時進行的，應同時進行。二是擴大應急。事態難以控製或有擴大、發展趨勢時，明確有關應急機構的行動程序與要求。

（4）指揮與協調。建立以事發地政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任製和現場指揮機構。明確各有關部門、單位的職責及相互關係。明確專家谘詢和輔助決策機製。

（5）新聞報道。明確新聞發布的機構、原則、內容、程序和規範性格式等。

（6）應急結束。明確應急結束的決策機製和發布程序，要注意區別於現場搶救活動的結束。

5．後期處置

（1）善後處置。明確人員安置、補償，物資和勞務的征用補償，災後重建，汙染物收集，現場清理與處理等程序和要求。

（2）社會救助。明確政府救濟、司法救濟的程序、方案；組織協調社會、個人或境外機構社會救助的程序和要求，並明確捐贈資金和物資的監督與管理等事項；有條件的，可明確社會心理援助的單位和方案。

（3）保險。明確保險機構的職責和任務。

（4）調查和總結。明確突發公共事件調查承辦機構和審核程序。

6．保障措施

（1）通信與信息保障。建立通信係統維護以及信息采集等製度。明確參與部門的通訊方式，分級聯係方式，並提供備用方案和通訊錄。明確應急期間黨政軍領導機關、現場指揮部及其他重要場所的通信保障方案。

（2）現場救援和工程搶險裝備保障。建立現場救援和工程搶險裝備信息數據庫，並明確其類型、數量、性能和存放位置等。建立相應的維護、保養和調用等製度。

（3）應急隊伍保障。明確本行政區域各類應急隊伍的保障措施。建立各類專業應急隊伍，並加強協調配合；充分依靠軍隊、武警和預備役民兵；充分發揮機關團體、企事業單位、公益團體和誌願者隊伍等社會力量的作用。建立健全先期處置隊伍、後續處置隊伍、增援隊伍的組織保障方案，以及保持應急能力的措施。

（4）交通運輸保障。建立動態數據庫，明確各類交通運輸工具數量、分布、功能、使用狀態等。建立健全有關交通運輸單位、交通管製和線路規劃等保障措施。

（5）醫療衛生保障。建立動態數據庫，明確醫療救治和疾病預防控製機構的資源分布、救治能力和專業特長等。明確相應的應急準備措施、醫療衛生隊伍和醫療衛生設備、物資調度等方案。

（6）治安保障。明確應急狀態下維持治安秩序的各項準備方案，包括警力集結、布控方案、執勤方式和行動措施等。

（7）物資保障。建立物資調撥和組織生產方案。根據實際情況和需要，明確具體的物資儲備、生產及加工的能力儲備、生產工藝流程的技術儲備。

（8）經費保障。明確應急經費來源、使用範圍、數量和監督管理措施，以及應急狀態時經費保障措施。

（9）社會動員保障。明確社會動員條件、範圍、程序和相關的保障製度。

（10）緊急避難場所保障。規劃和建設重大突發公共事件的人員避難場所。可與公園、廣場等公共設施的建設或改造相結合。

（11）技術儲備與保障。成立專家組，提供聯係方式。依托科研機構，建立應急技術信息係統。組織開展突發公共事件預測、預防、預警和應急處置等技術的科學研究。

（12）其他保障。

7．培訓和演習

（1）公眾宣傳教育。公布有關突發公共事件應急預案、報警電話等。廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識。在大、中、小學普遍開展防災、減災教育。

（2）培訓。明確各級領導、應急管理和救援人員上崗前和常規性培訓等要求。將有關突發事件應急管理的課程列為行政幹部培訓內容。

（3）演習。明確演習的隊伍、內容、範圍、場所、頻次、組織、評估和總結等。

8．附則

（1）名詞術語、縮寫語和編碼的定義與說明。突發公共事件類別、等級以及對應的指標定義，統一信息技術、行動方案和相關術語等編碼標準。

（2）總體預案和專項預案目錄。

（3）預案管理。明確應急預案修訂、完善、備案、評審與更新製度。明確其方式、方法和承辦機構。

（4）監督檢查與獎懲。明確監督主體和獎懲方案，對預案實施的全過程進行監督檢查。

（5）製定與解釋。明確預案製定與解釋機構，並注明聯係人和電話。

（6）預案實施時間。

9．附錄

（1）各種規範化格式文本。新聞發布、預案啟動、應急結束及各種通報的格式等。

（2）相關機構和人員通訊錄。要求及時更新並通報相關機構、人員。

統一的預案內容框架，有利於預案的科學化、體係化，拓展性強、係統性強、互動性強，有利於應急管理實踐的順利開展。這一內容框架，是我國應急預案編寫的基本內容框架和規範。無論是哪一層次、哪一主體進行預案編製，都應遵循這一基本格式，而不能各搞一套。

（本章完）