第一節 我國應急預案設計管理介紹

應急預案設計和管理工作，是應急管理中事前管理的重要內容。2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》要求：“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。”為了貫徹《中華人民共和國突發事件應對法》，同時也是為了對該法進行必要補充，國務院於2013年10月25日正式頒布了《突發事件應急預案管理辦法》，從而在法律規範內進一步明確了應急預案的概念和管理原則，規範了應急預案的分類和內容，規範了應急預案的編製程序，建立了應急預案的持續改進機製，強化了應急預案管理的組織保障。

一、我國應急預案的概念與管理原則

我國《突發事件應急預案管理辦法》中，對應急預案的定義進行了明確，即：應急預案是指各級人民政府及其部門、基層組織、企事業單位、社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先製定的工作方案。國務院參事、應急管理專家組組長閃淳昌指出，這種定位包含了4個方麵的內涵：一是應急預案是法律法規的必要補充，是在法律規範內根據特定區域、部門、行業和單位應對突發事件的需要而製定的具體執行方案。應急預案就是從常態向非常態轉變的工作方案，目的是在既有的製度安排下盡量提高應急反應速度。二是應急預案是體製機製的重要載體。應急預案要對應急組織體係與職責、人員、技術、裝備、設施設備、物資、救援行動及其指揮與協調等預先做出具體安排，明確在突發事件發生之前、發生過程中以及剛剛結束之後，誰來做、做什麽、何時做，以及相應的處置方法和資源準備等。所以，應急預案實際上是各個相關地區、部門和單位為及時有效應對突發事件事先製定的任務清單、工作程序和聯動協議，以確保應對工作科學有序，最大程度地減少突發事件造成的危害。三是應急預案重點規範事發後的應對工作，適當向前、向後延伸。向前延伸主要是指必要的監測預警等，向後延伸主要是指必要的應急恢複，包括有效防止和應對次生、衍生事件。四是應急預案是立足現有資源的應對方案，主要是使應急資源找得到、調得動、用得好，而不是能力建設的實施方案。

依據《中華人民共和國突發事件應對法》總則規定的“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體製”，我國《突發事件應急預案管理辦法》中明確了應急預案管理要遵循“統一規劃、分類指導、分級負責、動態管理”的原則。

統一規劃，是指國家建立健全突發事件應急預案體係。國務院製定國家突發事件總體應急預案，組織製定國家突發事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，製定國家突發事件部門應急預案。這與《突發事件應對法》中“統一領導”的原則是一致的。尤其是在政府預案中，應該明確概括政府對應急管理工作的領導作用和責任。

分類指導，是指應急預案按照製定主體進行劃分，分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類。應急預案應當根據本法和其他有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體係與職責和突發事件的預防與預警機製、處置程序、應急保障措施以及事後恢複與重建措施等內容。即應急預案應依據製定主體的不同，及針對突發事件的性質特點和可能造成的社會危害不同而進行製定，不能上下一般粗、行行業業都一樣。

分級負責，是指按照政府層次劃分，各級政府隻做本級政府的預案。地方各級人民政府和縣級（包括縣級）以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，製定相應的突發事件應急預案。

動態管理，是指“應急預案製定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案”。即應急預案必須依據製定區域內的可能風險源的變化、增加、變異、關聯，以及區域內及周邊區域內的可用應急資源的儲備量變化、布局變化與調整、損失等不斷進行調整。

二、我國應急預案的分類和內容特點

我國《突發事件應急預案管理辦法》第二章明確了應急預案的分類和內容。其中，應急預案的分類，主要是依據應急預案的種類、層級和任務等原則進行區分的。

（一）按照製定主體劃分並體現特定內容要求

應急預案按照製定主體劃分，分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類。

（1）政府及其部門應急預案。政府及其部門應急預案，又分為總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案3類。總體應急預案是應急預案體係的總綱，是政府組織應對突發事件的總體製度安排，由縣級以上各級人民政府製定。專項應急預案是政府為應對某一類型或某幾種類型突發事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急資源保障等重要專項工作而預先製定的涉及多個部門職責的工作方案，由有關部門牽頭製訂，報本級人民政府批準後印發實施。部門應急預案是政府有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責，為應對本部門（行業、領域）突發事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急資源保障等涉及部門工作而預先製定的工作方案，由各級政府有關部門製定。同時，鼓勵相鄰、相近的地方人民政府及其有關部門聯合製定應對區域性、流域性突發事件的聯合應急預案。

（2）單位和基層組織應急預案。單位和基層組織應急預案由機關、企業、事業單位、社會團體和居委會、村委會等法人和基層組織製定，側重明確應急響應責任人、風險隱患監測、信息報告、預警響應、應急處置、人員疏散撤離組織和路線、可調用或可請求援助的應急資源情況及如何實施等，體現自救互救、信息報告和先期處置特點。

（二）依據預案的不同層級確定的內容特點

《突發事件應急預案管理辦法》規定，針對突發事件應對的專項和部門應急預案，不同層級的預案內容各有所側重。

總體應急預案主要規定突發事件應對的基本原則、組織體係、運行機製，以及應急保障的總體安排等，明確相關各方的職責和任務。

國家層麵專項和部門應急預案側重明確突發事件的應對原則、組織指揮機製、預警分級和事件分級標準、信息報告要求、分級響應及響應行動、應急保障措施等，重點規範國家層麵應對行動，同時體現政策性和指導性。

省級專項和部門應急預案側重明確突發事件的組織指揮機製、信息報告要求、分級響應及響應行動、隊伍物資保障及調動程序、市縣級政府職責等，重點規範省級層麵應對行動，同時體現指導性。

市縣級專項和部門

應急預案側重明確突發事件的組織指揮機製、風險評估、監測預警、信息報告、應急處置措施、隊伍物資保障及調動程序等內容，重點規範市（地）級和縣級層麵應對行動，體現應急處置的主體職能。

鄉鎮街道專項和部門應急預案側重明確突發事件的預警信息傳播、組織先期處置和自救互救、信息收集報告、人員臨時安置等內容，重點規範鄉鎮層麵應對行動，體現先期處置特點。

大型企業集團可根據相關標準規範和實際工作需要，參照國際慣例，建立本集團應急預案體係。

（三）依據預案的不同任務確定的內容特點

針對重要基礎設施、生命線工程等重要目標物保護的專項和部門應急預案，側重明確風險隱患及防範措施、監測預警、信息報告、應急處置和緊急恢複等內容。針對重大活動保障製定的專項和部門應急預案，側重明確活動安全風險隱患及防範措施、監測預警、信息報告、應急處置、人員疏散撤離組織和路線等內容。針對為突發事件應對工作提供隊伍、物資、裝備、資金等資源保障的專項和部門應急預案，側重明確組織指揮機製、資源布局、不同種類和級別突發事件發生後的資源調用程序等內容。

聯合應急預案側重明確相鄰、相近地方人民政府及其部門間信息通報、處置措施銜接、應急資源共享等應急聯動機製。

（四）各種預案可依據現場不同情況、各應急對象的不同而進行內容的靈活確定

政府及其部門、有關單位和基層組織可根據應急預案，並針對突發事件現場處置工作靈活製定現場工作方案，側重明確現場組織指揮機製、應急隊伍分工、不同情況下的應對措施、應急裝備保障和自我保障等內容。

政府及其部門、有關單位和基層組織可結合本地區、本部門和本單位具體情況，編製應急預案操作手冊，內容一般包括風險隱患分析、處置工作程序、響應措施、應急隊伍和裝備物資情況，以及相關單位聯絡人員和電話等。

對預案應急響應是否分級、如何分級、如何界定分級響應措施等，由預案製定單位根據本地區、本部門和本單位的實際情況確定。

三、我國應急預案的編製程序

依據我國《突發事件應急預案管理辦法》的要求，政府及其部門、單位和基層組織應組織預案編製工作。各級人民政府應當針對本行政區域多發易發突發事件、主要風險等，製定本級政府及其部門應急預案編製規劃，並根據實際情況變化適時修訂完善。單位和基層組織可根據應對突發事件需要，製定本單位、本基層組織應急預案編製計劃。

應急預案編製程序，主要包括組成預案編製工作小組、開展風險評估和應急資源調查、審批備案、進行信息公開等環節。

（一）組成預案編製工作小組

應急預案編製部門和單位應組成預案編製工作小組，吸收預案涉及主要部門和單位業務相關人員、有關專家及有現場處置經驗的人員參加。編製工作小組組長由應急預案編製部門或單位有關負責人擔任。這樣的設置，便於應急管理主體將自身實際情況與專家知識緊密結合起來，也有利於應急預案啟動、實施的及時性、準確性和科學性。

鏈接 預案編製小組的成員一般構成（市級）

市級政府部門應急預案編製小組成員一般應包括：市長或其代表，應急管理部門，下屬區或縣的行政負責人，消防、公安、環保、衛生、市政、醫院、醫療急救、衛生防疫、郵電、交通和運輸管理部、技術專家、廣播、電視等新聞媒體、法律顧問、有關企業，以及上級政府或應急機構等。

（資料來源——劉功智、劉鐵民：《重大事故應急預案編製指南》，《勞動保護》2004年第4期）

（二）開展風險評估和應急資源調查

編製應急預案應當在開展風險評估和應急資源調查的基礎上進行。科學、全麵、體係化、係統化、動態化的風險評估和應急資源調查機製，既能為編製應急預案提供依據，又能確保應急響應時資源調度有效有序。同時，也有利於從根本上提升預案內容的針對性和實際可操作性。

1．風險評估

風險評估主要是針對突發事件特點，識別事件的危害因素，分析事件可能產生的直接後果以及次生、衍生後果，評估各種後果的危害程度，提出控製風險、治理隱患的措施。在應急預案中，風險評估直接表現為全麵、客觀的風險描述。

鏈接 某加油站的事故風險描述

1．火災爆炸。火災是指在時間和空間上失去控製的燃燒所造成的災害；爆炸是指在極短時間內產生高溫並放出大量氣體，在周圍介質中造成高壓的化學反應或狀態變化的能量釋放過程；兩者均可對加油站及周邊設備設施和人員生命造成重大危害。

初期火災：由各種原因引起的火災，火勢較小，加油站有能力自行控製、撲滅。該事故可能發展為較大火災甚至引起爆炸，可能對員工造成燒傷、灼傷、炸傷甚至危及生命；燃燒出現的煙霧可能傷害人體眼、鼻、呼吸道，可能出現缺氧窒息現象。

較大火災：由各種原因引起的火災，火勢較大，有引起爆炸的可能，加油站無法自行撲滅。該事故可能發展為爆炸，可能對員工造成燒傷、灼傷、炸傷甚至危及生命；燃燒出現的煙霧可能傷害人體眼、鼻、呼吸道，可能出現缺氧窒息現象。

爆炸：由火災引起的爆炸，加油站無法自行處理；可能對員工造成燒傷、灼傷、炸傷甚至危及生命；燃燒出現的煙霧可能傷害人體眼、鼻、呼吸道，可能出現缺氧窒息現象。

2．成品油泄漏。加油站在收發油過程中由於設備故障或操作失誤、地下管線腐蝕造成油品滲漏；該事件不但會造成油品損失和土地及水源汙染，還可引發火災爆炸等次生災害，對加油站及周邊設備設施和人員生命造成重大危害。

3．盜搶治安案件。加油站突發盜竊、搶劫、人身傷害等具有刑事違法行為的滋擾破壞事件或對員工人身、財產安全產生直接損害，並影響加油站正常營業和安全運轉等因素造成經濟損失。

4．環境汙染事件。發生火災爆炸、洪汛災害、氣象災害、地質災害、危險化學品泄漏、油氣管線泄漏等事件，造成或可能造成環境（主要包括水源、土壤、大氣）汙染等嚴重危害。

泄漏：油車卸油時出現大麵積漏油或各構件連接不緊密、輸油管線閘門關閉不嚴、管道破裂等因素引起泄漏；該事故遇高溫或明火時可能引起火災及爆炸。

5．氣象災害事件。指陸地區域上的風暴、特大暴雨、沙塵暴等災害事件；該事件可能造成站內設備進水、油品變質、油品泄漏、罩棚倒塌、建築附屬物撕裂脫落等威脅人員生命安全或造成財產損失。

6．破壞性地震。指地震級別較大，可能導致重大人員傷亡、建築倒塌以及引發次生災害和環境汙染。

7．洪澇災害。指加油

站遭受水災、油罐進水引起油品變質、油罐漂浮造成基礎損壞、油品外溢等造成火災爆炸；事故可能造成加油站房屋淹漬或倒塌、電氣線路受潮引起火災或直接威脅人員生命安全。

8．公共衛生事件。發生重大傳染病疫情、中毒事件（食物中毒及急性化學物品中毒）、汙染事故以及其他重大不明原因的健康危害事件，對員工和周邊居民構成生命健康損害。

9．群體性事件。群體非法聚集、遊行示威、上訪請願、聚眾鬧事、罷工、串聯上訪、群體性械鬥（衝突） 等行為，可能發生阻斷重要交通幹線（樞紐）、圍攻衝擊重點要害部位、毆打無辜群眾、搶劫財物、破壞設施等事件，造成人員傷亡和火災、爆炸、財產損失。

10．質量事件。加油站在運營過程中，由於設備故障、管理缺陷造成油品混卸、變質、加錯油品、加油機精度超差等事件，可能對顧客車輛（用油設備）造成損傷，給加油站或員工自身造成經濟損失，對周邊土地、水源等環境造成破壞，產生服務糾紛，引發政府部門檢查處罰等損傷公司經營信譽。

11．油品供應事件。由於成品油供應短缺以及質量、服務等問題引發群體投訴事件，可能導致加油站內交通擁堵，進而引發治安案件和索賠追訴等情況，造成人員傷亡、財產損失、法律糾紛和信譽傷害。

（資料來源——某加油站應急預案的一部分）

從上麵某加油站應急預案風險描述中就可以看出，風險評估對整個應急預案的重要價值。沒有科學、全麵、係統的風險評估，整個應急預案就失去了製定的基本依據，也就無從談及其可執行性和實際效果了。

2．應急資源調查

即全麵調查本地區、本單位第一時間可調用的應急隊伍、裝備、物資、場所等應急資源狀況和合作區域內可請求援助的應急資源狀況，必要時對本地居民應急資源情況進行調查，為製定應急響應措施提供依據。應急資源調查與風險評估具有同等重要的價值。沒有對本區域及相關區域內可用應急資源，包括應急隊伍、應急物資、應急財政、應急交通、應急通訊等的全麵調查，在麵對突發事件時，應急預案往往就會無的放矢，難以發揮切實作用。

（三）審批、備案

預案編製工作小組或牽頭單位應當將預案送審稿及各有關單位複函和意見采納情況說明、編製工作說明等有關材料報送應急預案審批單位。因保密等原因需要發布應急預案簡本的，應當將應急預案簡本一起報送審批。

應急預案審批單位應當在應急預案印發後的20個工作日內依照下列規定向有關單位備案：（1）地方人民政府總體應急預案報送上一級人民政府備案。（2）地方人民政府專項應急預案抄送上一級人民政府有關主管部門備案。（3）部門應急預案報送本級人民政府備案。（4）涉及需要與所在地政府聯合應急處置的中央單位應急預案，應當向所在地縣級人民政府備案。

（四）進行信息公開

政府及其部門應急預案編製過程中應當廣泛聽取有關部門、單位和專家的意見，與相關的預案作好銜接。涉及其他單位職責的，應當書麵征求相關單位意見。必要時，向社會公開征求意見。單位和基層組織應急預案編製過程中，應根據法律、行政法規要求或實際需要，征求相關公民、法人或其他組織的意見。自然災害、事故災難、公共衛生類政府及其部門應急預案，應向社會公布。對確需保密的應急預案，按有關規定執行。這是現代法治政府、服務政府的根本要求，對於保障公眾的知情權、參與權、監督權，動員公眾積極參與突發事件的應對工作有重要意義。

四、我國應急預案的持續改進機製

應急預案並非一旦製定，就可以一勞永逸。隨著經濟社會的發展，隨著自然、社會的不斷變化，特定區域內以及特定區域的相關聯區域內的潛在公共危機風險總是在不斷地變化和增多的，而可用的應急資源也是在不斷變化的。因此，必須通過定期和不定期的風險評估，進行全麵、客觀的風險描述，同時，進行可用應急資源的調查，在此基礎上進行不斷的預案更新和改進，從而與時俱進地推進和保證應急預案的生命力和有效性。

《突發事件應急預案管理辦法》明確了應急預案編製單位應當建立定期評估製度，分析評價預案內容的針對性、實用性和可操作性，實現應急預案的動態優化和科學規範管理。各級政府及其部門、企事業單位、社會團體、公民等，可以向有關預案編製單位提出修訂建議。當出現以下7種情形時，應當及時修訂應急預案：

（1）有關法律、行政法規、規章、標準、上位預案中的有關規定發生變化的；

（2）應急指揮機構及其職責發生重大調整的；

（3）麵臨的風險發生重大變化的；

（4）重要應急資源發生重大變化的；

（5）預案中的其他重要信息發生變化的；

（6）在突發事件實際應對和應急演練中發現問題需要作出重大調整的；

（7）應急預案製定單位認為應當修訂的其他情況。

鏈接 應急預案不變導致的兵敗

據中國國防報報道，2015年7月，河北某預備役師偵察二連進行一次演練。在簡短的情況介紹後，連長馬川指揮官兵按應急預案實施救援。一排和三排官兵快速跑步前往事故地點，隻剩下二排戰士還留在原地，你看我、我看你，踟躕徘徊。

這是怎麽一回事？在該師訓練督察組的追問下，馬川才意識到，擔任指揮的二排長孫煥龍前不久因工作變動調離了崗位，導致預案中的人員安排和實際人員有了出入。

為不耽誤演練進程，馬川臨時指定人員代替指揮，但由於指揮口令不清晰，指揮動作、程序不規範，處置突**況不夠果斷，演練沒有達到預期效果。

“應急預案沒有及時更新，是演練敗走麥城的主要原因。”現場觀摩的訓練督察組組長、師參謀長梁友保當即指出問題所在：“應急預案不實，等於白紙一張。”此事引起了師黨委“一班人”的高度重視。在對偵察二連進行通報批評的同時，他們對全師所有應急預案進行了一次檢查修訂，圍繞應急預案與實際不相符的問題組織官兵“翻箱倒櫃”查問題，先後查找出人員變動，應急預案中未作調整；駐地道路、橋梁、水係等數據變化，預案未更新；裝備更新換代預案無變動等20餘處問題，並逐一進行整改。同時，他們還組織所屬單位進行應急預案評審，對應急預案的更新時機、各類預案之間如何銜接和各級各類人員應該掌握的預案內容予以明確，使應急預案的可操作性大大增強。

（資料編寫依據劉洋：《時移備變更新應急預案》，《中國國防報》2015年11月18日，http://news.mod.gov.cn/reserve/2015-11/18/content_4629043.htm）

（本章完）