第二節 應急管理是當代領導幹部的必修課
黨的十八屆四中全會提出深入推進依法行政，加快建設法治政府的建設目標，更加突出強調法治政府建設中的社會管理和公共服務職能。因此，科學應對並處置好各種突發事件或由各種突發事件所引發的公共危機是各級政府的法定職責，也是各級相關領導幹部的法定職責。同時，各級領導幹部在應急管理中的表現也具體體現著各級政府的執政能力和水平，關係到黨和政府在人民群眾中的形象和地位。因此，如何做好複雜條件下的應急管理，怎樣及時有效地妥善處理好由此引發的公共危機，已經成為當代各級領導幹部必須具備的能力。
當前複雜條件下的各種突發事件，給各級領導幹部提出了重大考驗。公共應急管理成功與否，已對政府的公共管理能力形成巨大挑戰，影響到人們對政府執政能力的認同，甚至影響到政府的合法性基礎。在此意義上說，公共應急管理也是政府的一種政治責任。近數十年來的多國家、多區域、多類型、多情形的突發事件都足以表明，建立在特定應急管理技術及理念基礎上的領導管理能力和領導智慧至關重要。領導幹部在應對突發事件或由突發事件引發的公共危機中負有領導責任，這是由領導者在應急管理過程中的地位、角色、權力、義務等決定的。麵對突發事件或由突發事件引發的公共危機，優秀的領導者總是能化難為易，化險為夷，將公共危機減少到最低，將其不良影響減到最小。
一、領導者在應急管理中居於核心地位
突發事件應對是一個動態、多要素聯動的過程，領導者是應對突發事件或由突發事件引發的公共危機的主體，是這個動態過程的控製者，也是整個過程的“實施者”，在事件處理中處於核心地位。
在具體的突發事件或由突發事件引發的公共危機的應急管理中，各級涉事領導者構成了組織領導的核心鏈環。相對低級別的政府領導是上級政府和領導意圖的傳遞者、宣傳者和執行者，同時又是基層應急管理的倡導者、決策者和監督者。
領導者的應急管理素質決定了其應對突發事件的能力和水平。領導者在應對突發事件中的表現，是領導者自身素質、處突能力、道德修養、工作作風等的綜合、集中反映，是衡量領導者能力的重要標杆之一。突發事件或由突發事件引發的公共危機處理得是否及時得當，大則會影響國家的安定團結，小則會影響老百姓的日常生活。因此，領導者在應急管理中的核心地位決定了領導者必須提高應急管理的能力。
二、領導者在應急管理中身兼多重角色
在應急管理中，領導者承擔著多種角色。領導者準確的角色定位是保證應急管理領導鏈環高效科學運轉、信息充分流動、各級決策最合理的關鍵所在。那麽，領導者在應急管理中的角色都有哪些呢？
（一）公共安全的首要維護者
提供公共物品和公共服務是現代政府的基本職責。隨著引發突發事件的要素越來越多，潛在的和爆發的突發事件嚴重威脅著社會公共秩序，並且威脅和損害人民群眾的生命財產安全。應急管理具有很強的正、負外部效應：在危機狀態下，如果各級領導和政府積極履行應急管理職責，並掌握了必備的應急管理知識，具備了相應的應急管理素質和能力，則應急效果越好，社會公共秩序就能得到最大化的維護，而對社會人群就會形成正向的激勵作用，又會進一步降低突發事件的潛伏率、觸發率和損失率；相反，如果政府不加以幹預，社會公共秩序和公共利益就會受到侵害，所涉及人群的利益、甚至全社會的利益就會受到衝擊和牽涉，這會降低人們對政府應急管理的期待，由此又會進一步提升突發事件的潛伏率、觸發率和損失率。因此，應急管理已經成為一種重要的公共物品，是服務型政府的一項基本職能。
由於公共危機的突發性、不可預測性和損害的廣泛性，個人的力量在公共危機麵前顯得微不足道，隻能依靠組織化的力量才能與災難相抗衡。而在各種組織形態中，隻有政府才具備在應急管理中的領導能力。政府掌握著大量的資源，享有製度安排和實施的合法權利，擁有層級化的、組織程度和專業化程度很高的政府組織體係和法律授予的合法強製力，具有強大的動員能力和組織能力，這是任何其他組織都無法比擬的巨大優勢。因此，政府領導全社會進行公共應急管理責無旁貸。
突發事件往往爆發在一個相對狹隘的空間內，但是，由其引發的公共危機往往區域更廣、涉及人員更多，多種要素交錯影響發酵。因此，其處理往往需要一個強大的、可依賴的、負責任的領導者。涉事領導者作為特定區域內公共服務的提供者、公共政策的製定者、公共事務的管理者和公共權力的行使者，是特定場域內公共安全的維護者。
（二）危機過程中的關鍵決策者
突發事件或由突發事件引發的公共危機的處理，本質上就是通過采取一定的措施來控製事件發展的態勢，有效解決事件的過程。由於公共危機的風險性、突發性、緊迫性、破壞性等，在突發事件或由突發事件引發的公共危機過程中，領導決策往往成為事件能否有效解決的關鍵性乃至決定性的因素。作為事件的領導者，往往比其他群體更多地掌握準確、具體信息，為決策的科學性奠定了信息基礎，從而可以消除公共危機處理中因為信息不對稱而導致的風險性和不確定性。
（三）危機決策中的執行監督者
由突發事件引發公共危機的關鍵，就是涉及具體的社會人群利益。在利益訴求的表達方式上，往往有著合作性和非合作性的方式選擇。利益群體在表達手段的選擇過程中，會受到現場危機決策執行情況的影響。政府和領導幹部作為應急管理服務的主要供應者和執行者，往往成為涉事群體發泄不滿的目標，這種非合作性的手段容易造成社會秩序混亂，甚至造成更大程度、更大範圍內的社會危機。因此，危機發生時，整個領導鏈環中的不同環節，應有序、及時地親赴危機現場，縮短從決策到執行的時間，盡最大努力維護涉事群體的具體利益和全社會的整體利益，最大限度地控製危機發展，甚至現場消除危機。
（四）危機過程中的多重責任者
領導者在提供應急管理的服務中負有職責責任，即在未能完成職責時，必須接受相應處罰。領導幹部在公共危機中的責任，主要體現在以下三個方麵（袁明旭，2008）：
一是有些突發事件或由突發事件引發的公共危機是由於領導者自身所引發的。有的領導者貪汙腐化、濫用權力、專橫跋扈、違法亂紀，官僚作風嚴重，不關心群眾疾苦，甚至盤剝、魚肉百姓，導致了幹群關係的緊張和對立，由此引發的群體性公共危機，相關的領導者必須承擔相應的法律責任和領導責任。
二是在突發事件或由突發事件引發的公共危機的處理過程中，由於領導者明顯處置不當導致重大失誤、產生嚴重後果的，相關領導者必須視具體情形而承擔相應責任。
三是領導者本應承擔處置突發事件或由突發事件引發的公共危機的職責而推卸、逃避責任，或者由於害怕危機而臨陣脫逃，或者對公共危機置若罔聞，掩蓋隱瞞事件真相等，領導者必須對由此而造成的嚴重後果承擔相應責任。
隨著全麵依法治國的推進，建設法治政府、全麵推進依法行政已經成為行政體製改革的核心內容之一。領導幹部在應急管理中的責任者地位，是不可回避的。
（五）危機過程中的可靠信息源
信息充分流動，保證突發事件中涉事人群的信息對稱，是應急管理的基本原則之一。在當代，某些突發事件並不一定會必然引發公共危機。但是，由於信息不對稱——領導者掌握的信息沒有第一時間發布出去，而社
會輿論場域中的各種小道消息滿天飛，導致社會公眾無法接近真實信息，從而被外圍扭曲信息所誤導——而引發的公共危機或導致公共危機蔓延擴大的情況並不少見。在突發事件及由突發事件引發的公共危機處置中，領導幹部與各方的有效溝通能夠發揮調動資源、整合力量、塑造信念、鑄就信仰的作用，對群體性事件的解決起著極其重要的作用。為此， 應急管理中的領導者必須是一個高效的可靠信息源，是一個主動、積極的多方溝通者。
三、領導者必須努力提升應急管理能力
《國家公務員通用能力標準框架（試行）》在應對公共危機能力方麵對公務員提出了如下具體要求：一是有效掌握工作相關信息，及時捕捉帶有傾向性潛在性問題，製定可行預案並爭取把問題解決於萌芽之中；二是正確認識和處理各種社會矛盾，善於協調和處理不同利益關係；三是麵對公共危機，頭腦要保持清醒。科學分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態發展情況；四是準確判斷，果斷行動，整合資源，調動各種力量，有序應對公共危機。
這一要求對領導者同樣有效，在當代，領導者要想在應急管理中擔當正確的角色、發揮正確的作用、承擔起應負的職責，應具備以下幾種能力：
一是敏銳洞察的能力。敏銳的洞察力是提高應變能力的前提。一般情況下，突發事件在醞釀、發生、發展過程中，必然會有醞釀期、會表現出一些跡象。從以往危機應對的情況來看，很多時候正是一些領導幹部在事變之初對苗頭性信息漫不經心，從而錯失良機，最終釀成大禍。因此，領導幹部要在對實際的體察中調查和分析各種隱患，摸清情況，掌握實情，善於捕捉細微的表麵現象，從而發現其背後隱藏著的風險；要對發生的事件進行辨別、分析，盡可能把問題化解在萌芽狀態，化解在基層，化解在內部，主動有效地防範和避免事態的擴大。而一旦突發事件發生，就會心理上有準備，心中有數，為科學把握事件趨勢，穩妥地開展處置工作奠定基礎。
二是統領全局的能力。突發事件的處置，往往是沿著點、線、麵的邏輯展開，其潛在輻射能力強，其處理要求具備更寬的視野，統領全局的能力。應急管理中的領導者，必須統觀全局、周全思考。既要考慮事件造成的局部影響，也要考慮造成的全局影響；既要考慮經濟影響，也要考慮政治、文化、社會、生態、外交等影響；既要考慮物質層麵的影響，也要考慮心理、信念、價值觀等精神層麵的影響；既要考慮手段的合法性，也要考慮手段的合理性；既要考慮應急事件的爆發性效果應對處置，也要考慮爆發性效果後的長期處置。總之，要把公共危機擺到全局發展的時間、空間中進行通盤考慮謀劃，以防顧此失彼、損害全局的現象發生。
三是快速決策的能力。突發事件或由突發事件引發的公共危機，其發生、發展迅速，中間涉及變量複雜，影響機製複雜。因此，必須迅速果斷采取行動，在最短的時間內控製局麵。在相當有限的時間、資源和人員等約束條件下，選擇必要方案進行公共危機應對，這就要求領導者具備當機立斷、快速決策的能力。公共危機決策是衡量政府快速反應能力的核心指標。決策能力是建立在理性思維基礎上的一種能力，也是衡量領導幹部應對公共危機能力高低的最終體現。
四是組織協調的能力。應急管理的最大特點，就是要在特定時空內，集中處理大量的突發性、危害性要素，需要多部門、多種力量、多種資源的高效、科學協同才能良好應對。因此，領導幹部特定時空內的組織協調能力就成為部門之間乃至全社會科學協作的關鍵所在。第一，在第一時間了解所需人力物力財力，並進行需求的時間排序、空間運送排序，對全社會進行公布，積極有序備齊所需資源；第二，積極整合各方麵力量，高效、有序地展開應急工作；第三，注重物質和精神的雙重統合，善於從思想、認識、信念、信仰等方麵進行危機應對，避免事件從局部蔓延到普遍性的精神層麵，造成更大的危害和損失。
五是處亂不驚的能力。臨危不懼是應急管理決策者必備的心理素質。領導者在應急管理中的主導地位和管理角色，決定了其必須具備強大的心理素質，這種處亂不驚的素質能力在應急管理過程中往往具有決定性意義。精神狀態具有很大的傳染性，如果領導者在精神上先亂了陣腳，那麽一切思考、判斷、指揮、決策都會大受幹擾，甚至無法進行。麵對重大危機，領導幹部所體現出的鎮定力，往往本身就是危機應對的重要工具，其意義不可低估。
現今，我們正處於一個社會形態、社會結構、社會組織方式大變革的時代，組織集體行動的方式便捷，社會矛盾的形成、爆發時間極大地縮短；現今也是一個高能、高速發展的時代，生命、財產、生產生活資料等在相對狹小的空間內大量聚集，自然災害、人為和技術突發公共事件往往在短時間內釋放出巨大能量，由此引發的公共危機層出不窮，嚴重威脅人民群眾生命財產安全和正常生產生活秩序。而要有效地應對各類突發公共事件，將它們造成的損失降到最低，正確地認識應急管理，形成必備的應急管理意識是首要前提和基礎。
能力源於充足的知識儲備與必要的技能培訓。即便是生而俱來的知識與技能，也源於祖先知識和技能的積累和基因遺傳。當前，有些領導幹部應急管理的相關知識貧乏、應急心理素質不過關，一旦遇到突發事件往往手足無措，仍然習慣性地運用常態下管理手段和方式，造成諸多問題，難以適應當代應急管理的需要。因此，當代領導幹部首先應通過學習應急管理的基礎理論、明晰應急管理的角色定位、把握應急管理的關鍵技術、做好應對公共危機的知識儲備，提高應對公共危機的能力和自覺性。
曆史上和現實中許多案例反複證實：一支責任心強、素質良好、具有突出應對危機能力的領導隊伍，既可在突發事件未發生之前進行科學預測、預防，又能在突發事件或由突發事件引發的公共危機期間，將損失降到最低。因此，領導幹部必須加強學習培訓，提高自身素質，做好應急管理的心理準備及知識儲備，從而不斷提升自身的應急管理能力。
本章案例 孟買“11·26”：被無視的恐怖襲擊
事件回放：
2008年11月26日晚間至次日淩晨，印度西海岸大城市、重要的金融和貿易中心孟買的多處地點突遭恐怖襲擊，導致超過300人傷亡。而實際上血案發生前，印度、英國和美國的情報部門均已探得恐怖組織行將發動襲擊的陰謀線索，卻因麻痹大意、應對不力，最終釀成大禍，慘痛教訓至今發人深省。
事件過程與引發的思考：
第一，為什麽是孟買？
2008年秋，30歲的計算機專家紮拉爾·沙阿信步走出巴基斯坦北部山區的偏遠基地，到達阿拉伯海岸邊的藏身處，策劃在孟買搞大破壞。沙阿是恐怖組織“虔誠軍”的技術負責人，他與同夥用“穀歌地球”搜索網站向好戰分子展示前往目標的路線。他搭建了一個互聯網電話係統，讓電話繞道新澤西州接入接出，從而掩蓋自己的真實位置。就在這次襲擊發動前，沙阿在網上檢索到一家猶太旅社和兩家高級酒店——也就是後來的大屠殺事發地，這場屠殺最終造成166人死亡，其中包括6名美國人。
紮拉爾·沙阿是一個精通數字技術的老手，他胡須濃密，走路一瘸一拐，強烈憎恨印度。英國、美國和印度的諜報機構認為，他掌管著“虔誠軍”的技術通信事務，並因其對伊斯蘭聖戰的迷戀，使之成為一代伊斯蘭極端分子利用互聯網作為進攻武器的“先驅”。沙阿在將近30歲時成為“虔誠軍”宣傳部門的負責人。鑒於這種地位，沙阿和另一名“虔誠軍”年輕頭目賽義德·米爾共同成為英
印美三國情報機構的監控目標。
由於一些好戰分子要求對西方國家發動“基地”組織式的戰爭，“虔誠軍”與巴政府的關係開始緊張。結果是，“虔誠軍”策劃發動一次轟動性的打擊，借此恢複該組織的凝聚力。其計劃製造一次同時可能打擊到印度人、美國人、英國人和猶太人的恐怖襲擊，目標於是選在了印度繁榮的中心——孟買。為此，“虔誠軍”頭目製定了一項秘密計劃，這個計劃將令以往的恐怖行動相形見絀。
第二，襲擊曾可能被挫敗。
有資料顯示，沙阿首先與新澤西州一家公司取得聯係，他假冒印度電話服務轉售商，化名為卡拉克·辛格，宣稱自己住在孟買。他用印度人身份就VoIP網絡電話服務進行砍價。起初，沙阿覺得對方要價過高，便用蹩腳的英文致信新澤西州公司的管理人員：“我不是第一次購買VoIP服務。我用這項服務已經兩年了。”最終，沙阿通過新澤西州那家公司搭建起VoIP服務，使得他與恐怖分子的許多通話顯示出201的區號，從而掩蓋了真實的電話來源。
2008年9月中旬，沙阿開始檢索VoIP係統、網絡安全與通信掩蓋方式。在製訂計劃的過程中，他在筆記本電腦上檢索歐洲通信安全薄弱點，並在一個旨在隱藏瀏覽曆史的網站逗留過，還在“穀歌新聞”上檢索“印美海軍演習”——大概是為了防止襲擊者取道海上時撞上軍隊。孟買襲擊事件中唯一存活的恐怖分子阿傑馬勒·卡薩布見識過沙阿的高超技術。他證實，9月中旬，沙阿與同夥用“穀歌地球”地圖搜索網站和其他資料，並向自己和另外9名恐怖分子講解要攻擊的孟買目標。
這次“戰前會議”是在與克什米爾接壤的邊境地區一處偏僻營地內進行的，具體行動路線包括穿越阿拉伯海到達孟買邊上的水麵著陸處，再穿越若幹亂糟糟的街道等。視頻、地圖和偵察報告由負責“踩點”的巴裔美國人黑德利提供給米爾。調查這次襲擊的孟買警方高層官員迪萬·巴爾蒂說，這群恐怖分子學習過如何使用“穀歌地球”與全球定位設備對自己定位。“卡薩布在出發前學習過如何對孟買市內任意目標進行定位。”
但是他不知道，早在當年9月英國情報部門就盯上了他，並一直在監視他的互聯網檢索信息和電話往來，美國叛逃特工斯諾登披露的秘密文件曾披露此事，而且，據說印度情報機構當時也在嚴密監控沙阿。美國官員說，美國對英印同行的偵察活動並不知情，但通過其他電子和人力渠道，他們也獲得了陰謀線索，並在襲擊發生前的數月內多次警示印度安全部門。從恐怖分子的海上行動路線可以看出，印度軍警的三道海上防線當時形同虛設。
但接下來發生的恐怕是諜報史上最嚴重的功虧一簣事件了。三國情報機構竟然沒有把各自通過高技術監控手段搜集到的線索進行匯總整理，否則這次可怕的印度版“9·11”恐怖襲擊事件完全可能被提前扼殺。時任印度外交部長、後改任國家安全顧問的希夫尚卡爾·梅農說：“沒有人進行匯總整理。”“美國人沒有這樣做，英國人和印度人也沒有。”現已退休的梅農回憶說，“槍響後，大家才開始互通情報”，主要是英印兩國官員開會，“情況立即就明朗了”。
英國人從沙阿的通信往來中獲取了大量信息，但是認為這些信息不夠明確，不足以察覺威脅。而印度雖然得到美方警示，但竟然沒有追查這一陰謀。美國人同樣也放過了蛛絲馬跡。戴維·科爾曼·黑德利（一名巴基斯坦裔美國人）負責在孟買為襲擊目標“踩點”，他與策劃者有涉案電子郵件往來，但這些郵件直到2009年底他在芝加哥被捕前才引起注意。在這次殺戮發生前，對他不滿的妻子就向美國官員告發說，丈夫是一名恐怖分子，曾在孟買搞些神神秘秘的行動，但美國反恐部門對此不以為然。
調查表明，孟買襲擊事件這些不為人知的曆史，揭示了以計算機監視攔截作為反恐武器有優點也有缺點。雖然電子監聽常常能夠獲得有價值的信息，但是如果不加以嚴密跟蹤，艱辛搜集的情報沒有與別的情報整合，分析未能從浩如煙海的數據中篩選出涉罪活動，那麽即便是近在咫尺的線索也可能被忽視。美國一位前高級情報官員說：“我們沒有預料到這件事。當時，我們的注意力放在許多其他問題上，比如‘基地’組織、塔利班、巴基斯坦核武器、伊朗等。這不是遺漏的問題——而是海量情報從來沒有加以整合。”
第三，恐怖分子研讀兵法。
沙阿嚐試通過各種方式隱藏自己的險惡意圖，盡管他做得其實不怎麽成功。盡管他的網上活動狂亂無序，但其興趣點仍有跡可循：小規模作戰、秘密通信、印度境內恐怖分子的位置和軍隊部署情況、極端主義思想和孟買。文件顯示，他還在網上檢索過《孫子兵法》、印度此前發生的恐怖襲擊、阿拉伯海的天氣預報，並鍵入“德裏的四星酒店”和“泰姬瑪哈酒店”等關鍵詞，還訪問“印度地圖”網站查看孟買市內及周邊情況。
恐怖分子還試圖嫁禍於人。11月24日，沙阿搬到卡拉奇郊區，在印度好戰分子阿布·瓊達勒的協助下，布置了一個指揮所，就是從這個房間裏，米爾、沙阿等人向攻擊小組不斷下達指令。11月25日，阿布·瓊達勒在擺放著2台電視機前的4張小桌子上，利用4台筆記本電腦對VoIP軟件進行測試，米爾、沙阿和拉赫維等策劃者則在一旁等待開啟這場殺戮大幕。為了把罪名推到印度人頭上，沙阿用一個冒牌的印度極端組織“海得拉巴德幹聖戰者”的名義敲出一份襲擊領責聲明，並把偽造的領責聲明通過電郵發給一名手下，令其晚些時候發送給新聞媒體。
恐怖襲擊的時間也經過精心設計和挑選。在美國，11月26日是感恩節前的周三。漫長的總統選戰剛剛結束，華盛頓的許多官員已經散去，準備度過期待已久的周末。白宮國家安全委員會南亞事務負責人阿尼什·戈埃爾早晨6點左右離開華盛頓，驅車8小時前往俄亥俄州的父母家。到家時，他的黑莓手機上已經塞滿了有關襲擊事件的郵件。這群恐怖分子於當地時間下午9點左右乘充氣快艇在孟買南部一個漁民貧民區上岸。他們2人一組分散開來，用炸彈和AK-47步槍對5處目標展開襲擊。
孟買慘案的梳理對西方與“伊斯蘭國”等恐怖組織的鬥爭具有緊迫意義。與“虔誠軍”一樣，“伊斯蘭國”的秘密通信手段與嫻熟宣傳伎倆，使之成為當今世界技術最高超的恐怖組織之一。“基地”組織最近宣布在印度設立一個分支，使用的也是類似手段。
（案例編寫依據《孟買“11·26”：被無視的恐怖襲擊》，《參考消息》軍備辦公室第015期，http://www.cankaoxiaoxi.com/s/military/mengmaikongbuxiji/）
本章結語
當代突發公共事件的引發原因相當複雜。與自然原因引起的突發公共事件相比，人為因素引發的突發公共事件更加普遍，其公共意義更加突出。尤其是高度組織的極端宗教組織、恐怖主義組織等利用當代高科技手段和高科技設備，利用高能武器和高殺傷武器，高速機動、高度隱蔽，精心選擇時間、地點所進行的威脅、危險活動，更是全人類大敵。因此，在應急管理中的地位和角色，決定了領導幹部和政府組織必須具有高度的應急管理意識和一定的應急管理技術，並在此基礎上不斷提升應急管理能力。
本章思考
1．突發事件與突發公共事件的區別是什麽？
2．突發公共事件分級、分類、分期的意義是什麽？
3．領導幹部在應急管理中的角色、地位是什麽？
4．結合雲南省情特點，盡可能多地闡述身邊能引發突發公共事件的“小事”。
（本章完）