第二節 恢複階段的科學評估

評估，就是估量和評價。通常是通過指定的具有資質或專業技能的人員或組織，依照國家法律、法規和特定評估準則，根據特定目的，遵循特定評估原則，依照相關程序，選擇適當的價值類型，運用科學方法，對評估對象進行分析、估算並發表專業意見的行為和過程。評估工作內容主要包括兩個層麵：一是對事物作出估量；二是對事物進行評價。

在恢複階段，科學的評估是一項不可或缺的基礎性工作。習近平總書記2013年5月3日就做好蘆山地震抗震救災工作作出重要批示，強調“要全麵準確評估災害損失”。通過科學、係統的評估，掌握確切的相關數據，才能保證恢複工作的目標明確、計劃合理、次序得當，才能保證經驗教訓總結係統科學、未來應急管理的改進具有針對性。因此，積極、穩妥地做好恢複階段的評估工作，是領導幹部的一項重要工作，也是其應當具有的應急管理能力之一。

一、恢複階段評估存在的問題

2003年“非典”事件，大力推動了我國的應急管理體係建設，形成了以“一案三製”（應急預案，應急管理體製、機製和法製）為特征的全國性應急管理體係。經過隨後的全國範圍內各種應急事件的不斷檢驗和推動，我國應急管理的事前管理（預案、預備和預警）和事中管理（緊急響應）都取得了長足進展，但是，由於體製、機製等多種原因，恢複階段的評估（災後災害損失評估）仍然相對滯後。

當前，我國災害損失評估尚未達到科學化要求：缺乏災害損失綜合評估方法，完善災害損失評估的標準、方法、程序，修正和改進災害損失評估體係尚未建立；災害統計數據調查采集渠道不暢，重複計算或信息失真，各地災情報告誇大損失；評估偏經濟因素而少社會要素，難以及時準確地反映災情並分析防災減災和應急措施的成效與不足。

二、恢複階段的評估內容

關於應急管理中的評估問題，許多學者都進行了相關研究。學者孫紹騁將災害評估分為災前預評估、災期監測性評估、災後實測評估。災前預評估或推算性評估是隨時間、地區、災害種類和社會發展狀況而變化的動態評估；災期跟蹤或監測性評估是根據災害情況和災互區的承災能力，對已經發生的災害損失和可能繼續遭受的損失快速測算災情程度，對可能發生的次生災害進行預評估，既為救災指揮提供直接決策依據，又為災害損失總評估提供參數；災後實測性評估是在災後現場對直接和間接的災害損失逐區、逐片、逐點、逐項的實際測算，抽樣調查和統計計算後得出的災情實況，對可能發生的衍生災害進行預評估，是決定救災程度、製定災後恢複建設總規劃和總決策的重要依據。學者張歡提出應急管理快速評估機製建設，設想對災害影響和損失在短時間內得出針對性判斷，包括兩大類：一是災害損失和影響快速評估，主要為應急處置指揮決策提供信息；二是災民和影響區域需求快速評估，主要為應急救援決策提供信息。學者謝誌平則分析了災害造成的心理健康和生態安全等社會損失。

本書中重點強調恢複階段的評估問題，但在評估內容上，更加突出評估的全麵性，既重視物質層麵的評估，也重視精神心理層麵的評估。

（一）物質損失評估

1．人造工程損失評估

人造工程損失是指各種人造建築的損失，主要包括：醫院、學校、供電、供水、供熱設備、通訊、橋梁、道路、公用建築物等公共設施。由於這些公共設置具有體係化、係統化的特征，其損失評估應依據具體的受損情況來進行，可以分為部分損失和整體損失。

2．自然生態損失評估

自然生態損失是指與當代社會生活密切相關、提供人類生活必要條件的非人造的自然生態環境的損失。通常情況下，對自然生態損失評估的水平，決定了恢複階段的一係列相關決策。比如經曆了大地震後，災區的地址結構發生了哪些變化，是否會存在其他自然災害的風險，應該進行哪些應對，等等。如果這一環節的評估缺失或者是不夠科學，則有可能埋下更大的風險。

3．經濟實體與虛擬體損失評估

經濟損失通常包括經濟實體損失，主要包括企業設備、產品、廠房和公共住宅區、農村房屋倒塌、作物淹沒等對工業和農業、林業、畜牧業造成的損失。此外，還應包括難以計量的虛擬體損失評估，其中包括工業（停產）損失、商業（停業）損失和隨之而來的就業率、居民收入的下降等。這一評估必須是動態的、隨時進行修正。因為恢複階段是個係統工程，如果其他係統恢複良好，則經濟可能恢複超過預期，損失就會減小；而如果其他係統恢複較差，則經濟恢複就不如預期，其損失就會加大。

（二）精神損傷評估

1．個體精神損傷評估

突發事件公共危機在造成巨大的物質損失和經濟損失的同時，對親曆者（受害者）和共曆

者（救援者、旁觀者）也會造成強大且有可能長期存在的心理衝擊。由於個體心理差異和具體情況差異，此類損傷評估困難，應通過專業團隊、相應的設備和技術手段來進行評估和恢複。

2．群體性精神損傷評估

突發事件和公共危機中，除了個體性的精神損傷外，還會存在群體性的精神損傷，比如對婦女和兒童造成的打擊會更大。此外，比如特定民族群體、特定文化群體、特定宗教群體、特定的領導幹部群體等，其應對和承受精神損傷能力各不同，需要進行群體性的評估和集體幹預。

此外，除了物質和精神損失以外，還包括其他應進行評估的損失，包括政治損失、文化損失、組織損失等在內，應依據實際情況來進行具體評估。

鏈接 日本災後突現“自殺高峰”

2011年“3·11”大地震已過去近4個月時間，人們發現，在這段時間裏日本的自殺人數突然大幅增加。對於日本這個曆來自殺頻發的國家來說，本來秋天才會出現的“高峰期”，竟然5月就開始了。為此，日本官方於6月上旬緊急推出了2011年版《自殺對策白皮書》等措施，但效果並不明顯。

1．震後自殺人數猛增

據日本警察廳統計，今年5月份，日本的自殺人數較去年同期增幅高達18%，達到了3281人，時隔2年再次超過了3000人。今年1月至3月，日本的自殺人數較去年略有下降，降幅在10%至17%左右。但自3月11日發生大地震、海嘯和核泄漏以來，4月份的自殺人數同比上升了3.2%，而5月份更是呈現了大幅度增加的趨勢。

從地域上看，自殺人數最多的東京達到了325人，較去年同期增加70人；遭遇了核事故和地震海嘯雙重打擊的福島縣，自殺人數較去年同期增加68人，增幅達38%。

這種明顯的變化引起了日本官方的極大關注。6月10日，日本內閣會議通過了《2011年版自殺對策白皮書》。《白皮書》呼籲，為避免災民患上極易自殺的慢性焦慮症或抑鬱症，公共機構應為災民提供心理重建與治療。

從社會行為學的角度來講，日本人的人際關係很淡漠。日本人的一個原則是不給別人添麻煩，而這個原則一個很強的潛台詞就是“你也別給我添麻煩”，專家指出，一旦出現問題，日本人往往通過自我了斷加以解決。

2．自殺背後的複雜動機

災難席卷的日本東北部地區，傳統上就是自殺率較高的地區。曾有分析指出，這裏的自殺率將要比全國平均水平高出一倍。“3·11”大地震之後不久，日本有關方麵就開始擔憂自殺人數可能會陡然增多。為此，災區當地政府迅速設立了心理治療和谘詢的熱線電話。

在日本宮城縣的一個災民安置點，醫護人員還會堅持看護睡眠中的避難者。遺憾的是，僅僅在大地震及海嘯發生一個月之後，災區就傳來了多起災民自殺的報道。

北京大學日本問題專家王新生在接受《世界新聞報》采訪時表示，日本近期自殺人數上升，背後的原因十分複雜。

近10年來，日本每年自殺人數都超過3萬人，甚至接近4萬。據統計，在所有死亡原因當中，自殺排在第六位，甚至高於交通事故。在發達國家當中，日本的自殺率一直占據著第一的位置。王新生表示，1997年泡沫經濟崩潰以後，日本經曆了經濟上最為困頓的時期，幾家大銀行和證券公司都在1997年倒閉，其中也包括了政府設立的信用銀行，這種狀況給日本國民心理造成巨大衝擊。“人們看到，日本由失去的10年、失去的20年，到現在外界正關注其會不會還有失去的30年，可以看出，泡沫經濟崩潰後，日本一直沒有喘過氣來。”

日本是一個集團主義色彩非常濃厚的國家。對於企業來講，“終身雇用製”“年功序列製”和“企業內工會”曆來被當作日本式經營的三大法寶。然而，為了改革過去的經濟發展模式，日本打破了過去終身雇用製的傳統做法。

日本從1986年開始實施“派遣社員法”，即由勞務公司負責招攬臨時工，並將其安排到企業工作。這樣的工作者一律沒有保險等福利。隨著這批人越來越多，還逐漸出現了“勞動貧困一族”這樣的代稱。到了2004年，派遣社員的範圍由最初的技術工人行業擴大到了各個行業，這些臨時工不僅工作辛苦、工資較低，而且沒有福利和社會保障，說不定什麽時候就被解雇，麵臨越工作生活越差的境遇。分析指出，這種境遇，一旦遇到重大災難對生活造成打擊，就構成了自殺的基本動機。

3．防範自殺措施效果有限

《世界新聞報》駐日本記者曾在一則報道中看到：在一家避難所內，一名男性災民企圖勒頸自殺，最終幾個壯漢上前才將他解救下來。讓記者感到困惑的是，什麽樣的壓力才會讓一個人以此種方式來結束自己的生命。

分析指出，災後數年人們在努力重建家園的過程中，日常生活裏

遇到的諸如用水、停電等麻煩小事都有可能引發抑鬱，災難造成的影響會慢慢滲透到生活中，這群人是最脆弱的。據悉，早在1995年阪神大地震後，日本就經曆了一次自殺人數的激增。當時有超過6400人在災後選擇了自殺。自殺的人中還包括阪神市的副市長。

實際上，日本官方此前早已大張旗鼓地設立了專門防止自殺的機構，與民間熱線共同努力防止自殺。此外，政府還規定，臥軌自殺者的家人要承擔延誤交通的罰款。不過，盡管這樣的規定相對減少了臥軌自殺的人數，但遺憾的是，整體自殺的人數並沒有因此而下降。

在地震海嘯和核輻射的雙重打擊下，日本人向世人展示了他們淡定、秩序、頑強的一麵。然而，《世界新聞報》駐日本記者在地震後數月來的跟蹤報道中卻發現，隻有真正深入到他們身邊時，才能夠體會到那份淡定背後的悲慘。記者在福島縣進行采訪時發現，避難所裏的災民都非常迫切地想要回到原先的家裏。他們不願遠離和拋棄自己的家園。

目前，避難所裏的人們仍然在核輻射的威脅下繼續著長期的避難生活。同時，核事故引發的新問題還在不斷湧現，這使得危機的解決存在著太多的不確定性，也給災區人們的心理帶來了極大的不安。

（資料來源——王洋、趙全敏：《日本災後突現“自殺高峰”》，國際在線《世界新聞報》，2011-07-07, http://gb.cri.cn/27824/2011/07/07/5190s3299295. htm）

三、評估類型

針對不同的情境，評估存在著多種類型。通常情況下，從時間角度來說，有快速評估；從覆蓋麵角度來說，有全麵評估；從專業性角度來說，有技術評估；從評估形式角度來說，有正式評估和非正式評估；從評估主體角度來說，有內部評估和外部評估。

（一）快速評估

快速評估，即危機發生後第一時間、在前期預估基礎上，通過較為直觀、粗略的方式進行的損失評估。學者張歡認為，通過對災害損失和影響快速評估，可以為應急處置指揮決策提供信息；通過對災民和影響區域需求快速評估，可以為應急救援決策提供信息。由於是初步的、粗略性的評估，而且基於事件和危機的動態發展，其評估結果可能與實際情況有大差異，因此，需要不斷地進行修正。但是，快速評估對恢複階段的初期階段尤其重要。

（二）全麵評估

在恢複階段的初期階段完成以後，恢複階段開始進入常態化，就需要進行全麵評估。其目的在於全麵確定損失程度以及恢複所需要的支持力度，包括財政、金融，政治、組織、政策、公共服務，等等，從而為科學的恢複計劃製定奠定基礎；同時，通過全麵評估，也有利於科學確定恢複措施及優先次序，為後續的恢複和重建工作提供全麵、科學、充分的依據。

（三）技術評估

由於評估涉及到實體和虛擬的、物質和精神的、人造和自然的方方麵麵，其專業性程度要求很高，單憑政府或單一組織難以完成。因此，在恢複階段，必須組織專業力量和組織進行技術評估。其目的在於評估危機損失的確切情況，計算恢複工作的具體需求和具體工作量，以及具體的工作分配等。對於遭受重大災害和重大危機的區域和社會來說，技術評估是不可或缺的。

（四）非正式評估與正式評估

非正式評估通常是指沒有明確的委托方，也沒有固定的評估者和評估內容要求，對評估的最後結論也不作嚴格的要求，是人們僅憑自己掌握的情況對突發事件或公共危機發生及應急管理過程進行的評價和評估。正式評估指有明確的委托方、明確的評估方、完整的評估方案、嚴格的評估程序和評估內容，以及相對明確的評估要求。非正式評估往往帶有強烈的主觀色彩，具有鮮明的片麵性和強烈的引導性，對社會公眾的吸引力很大，在很大程度上可以影響輿論的走向，不能忽視。正式評估自身的科學性使得其評估結果可信度高，是恢複階段開展工作的主要依據。

（五）內部評估與外部評估

內部評估是由行政機構內部的評估者所完成的評估。它可分為由操作人員自己實施的評估和由專職評估人員實施的評估兩種。目前，我國各級政府機關更多是采用這種評估方式對部門、機關和工作人員的工作情況進行評估。外部評估是由行政機構外的評估者所完成的評估。它可以是由行政機構委托營利性或非營利性的研究機構、學術團體、專業性的谘詢公司來進行的，也可以是由各種社會組織、民間團體等其他各種外部評估者自己組織的。內部評估資料翔實，但不利於客觀評估；外部評估雖然具有客觀性的特點（有的也體現出強烈的主觀意願特點，帶有強烈的導向性），但不容易獲得政府內部的資料，對政府運行機製和運行實際缺乏把握和了解。因此，恢複階段的評估應堅持內外評估相結合，以確保評估結果的可信性和客觀性。

（本章完）