第三節 恢複階段戰略管理的原則
恢複階段的戰略管理，盡管其對象千差萬別，但總體而言，也有一些共同的特點。因此，在恢複階段的戰略管理中，領導幹部應當遵循以下原則。
一、以人為本原則
以人為本原則是應急管理中的第一原則。因為突發事件和公共危機（波峰期）直接威脅到人民的生命財產安全，社會共同關注，挽救生命和保障人們的基本生存條件都會得到直接重視和落實。但是，在恢複階段的戰略管理中，以人為本的原則往往會被忽視。在恢複階段，以人為本體現為三個層次：
（一）生命權層次
生命權是以自然人的性命維持和安全利益為內容的人格權。我國《民法通則》第98條規定：“公民享有生命健康權”， 《民法通則》裏所表述的生命健康權，實際上是生命權、健康權與身體權的總稱。即恢複階段不僅要確保受害者和受災人員生命安全和身心健康，還應該最大限度地保護參與處理突發事件的應急人員，包括士兵和警察等人的生命安全和身心健康。比如在特種安全事故的應急救援中，必須為救援人員配備特殊裝備。發生在遼寧省大連市的輸油管線爆炸後的石油清理工作中，大量的清理人員沒有專業設備，赤手空拳進行石油清理，這是嚴重不符合以人為本的原則的。當前，我國以人為本的原則，在生命權層次，做的比其他國家都要優秀。
鏈接 李克強總理24小時災區行 強調第一任務是救人
“中國之聲”《新聞和報紙摘要》報道，2013年4月20日中午，李克強總理乘坐專機從北京西郊機場起飛，前往地震災區。一上飛機，李克強總理就召開緊急現場會：“現在我們救援是第一位，盡早趕在黃金時間把埋在廢墟裏的傷員救出來這是關鍵。”
為了第一時間趕往受災最嚴重地區察看實情，李克強總理一下飛機又轉乘運輸救災物資的直升機冒險趕赴震中災區。16點，李克強總理到達此次地震的震中——蘆山縣。17點05分，來到蘆山縣人民醫院，看望傷員，了解救治情況。17點20分，李克強總理又來到災情最嚴重的雙石鎮和龍門鄉。
這裏大片房屋已成瓦礫，一批批救援隊伍正在廢墟上搜尋生命跡象。李克強總理：“這下麵沒有人了吧？”
——沒有人。
“可以確認沒有人了嗎？”
——可以確定。
“你們現在的第一任務就是救援，到現場以後就聽，有沒有喊聲，有呼救的聲音就抓緊救援，一刻不能停。現在是黃金搶救期，你們抓緊幹吧。”
4月21日上午10點10分，李克強總理抵達成都市華西醫院。在ICU重症監護病房，李克強總理詳細詢問傷員的救治情況。他對醫護人員說，一定要盡最大努力救治傷員，減少死亡率和致殘率：“讓病人完完全全的出院，這也是全國人民的期待，希望你們精心互護理，也感謝你們付出的努力。”
（資料來源——劉樂、馮悅：《李克強總理24小時災區行 強調第一任務是救人》，中國廣播網，2013-04-23, http://news.qq.com/a/20130423/000344. htm? edjn8）
（二）生存權層次
生命需要一定的條件才能正常延續和存在，這種權利是人的最基本的社會權利，正常情況下任何組織和任何人都不可以剝奪。作為社會主義國家公民，除了作為自然權利的生命權以外，還都享有國家賦予的社會意義上的生存和保障的權利：主要包含著生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊嚴不受淩辱，財產不遭掠奪、基本生活水平和健康水平得到保障和不斷提高。在恢複階段，應通過科學籌劃和統一布局，從政治、經濟、文化、社會、生態等角度，確保人們享有正當的生存權。
（三）發展權層次
生命權、生存權的核心是發展權。每個人存在的意義是社會化的存在，而其對社會的意義也在於社會化貢獻，即通過個人發展來推動社會進步，在社會進步中實現個人發展。能夠平等地參與社會發展並公平享有發展所帶來的利益，是中國特色社會主義賦予每一個公民的基本權利。在恢複階段，各方應通過積極和共同的努力，確保當地社會和人的發展權。
盡管突發事件和公共危機多種多樣，但是，以人為本的三個層次作為一種指導性的原則，領導幹部應積極努力踐行。
二、統籌協調原則
恢複階段的最大特征就是推動社會努力從非常態回歸常態。這一階段的工作千頭萬緒，必須堅持統籌協調的原則，不能顧此失彼，即與波峰階段強調快速反應相比，工作更多地應該強調總體效益和集體利益。這一階段，恢複共組應從政治、經濟、文化、社會、生態的總體布局，遵循組織建設、社會建設，公共基礎設施建設、公共服務能力建設等順序來進行。
這就需要領導幹部和組織工作人員必須具有高度的統籌協調配合能力。首先，是對恢複力量的統籌。包括交通、通信、消防、信息、食品、搜索、衛生救護、物資支持和政府其他部門的人員，以及解放軍和武警官兵等。其次，是對參與恢複部門的統籌。由於突發事件的恢複涉及到眾多職能部門，及時迅速協調不同職能部門，明確相關部門與機構的責任和義務，優化整合各種社會資源，發揮整體優勢，是做好恢複工作的重要任務。協調好參加處理突發事件的人、財、物，比如消防、通信、救護、交通管理與物資供應等；組織收集掌握突發事件的發生原因、性質及其發展趨勢，並綜合向上級匯報；負責對肇事者或者恐怖分子的控製和拘捕工作，傳達上級關於實施強攻或偷襲的命令；組織好搶險救災人員的配備工作，應該組織熟悉地形、具有處理技術和人事管理能力的各種公務員參加；組織好突發事件的善後處理工作；組織人員做好關於處理突發事件的各種報告材料。處理突發事件的協同不僅包括本地區，還包括全國甚至是全球的協同。在突發事件的範圍逐漸增大，國際性的突發事件日益增多的情況下，現在世界很多國家在處理和防範突發事件的過程中，注重全球合作，廣泛尋求國家間的支持和援助。
三、合法性原則
依法辦事、依法行政是現代社會的基本要求。在危機情景下，政府和應急管理人員被賦予許多特殊的權利，但是這種權利不能亂用、不能誤用，必須嚴格依法處理和應對。在恢複階段，會涉及到眾多的利益相關方，甚至會牽涉到國外（境外）的相關法律。由於各國法律不盡相同，處理起來更要小心謹慎。尤其是事件涉及到政治、經濟、外交以及民族、宗教，則必須更加嚴格地依照相關法律規定進行。這就要求領導幹部必須進行相關的法律法規學習，接受相關教育培訓，培養其依法應急的能力。
四、科學性原則
突發事件和公共危機種類繁多，其威脅也各不相同。從影響效果來看，有的屬於短期型，有的屬於中期型，有的則屬於長期型。還有一些事件和危機存在著重大的、長期的、不易為人察覺或尚不明確所知的影響和損害能力。比如核泄漏和核輻射，其效果需要很長時間才能察覺，而其實際損害尚不能全部掌握。再比如危險物品、輻射事故、水壩決堤、石油泄漏等。因此，在恢複階段，必須遵循科學性原則，充分運用專家和“外腦”的力量，尊重科學、尊重規律，不能蠻幹、亂幹和胡幹。蘇聯切爾諾貝利核電站泄漏及其造成的巨大影響事故就是最好的例證。
本章案例 蘆山地震災後恢複重建總體規劃
蘆山地震災後恢複重建總體規劃（節選）
（2013年7月）
編製單位：國務
院蘆山地震災後恢複重建指導協調小組
組長單位：國家發展和改革委員會
副組長單位：四川省人民政府、財政部、住房和城鄉建設部
成員單位：教育部、工業和信息化部、民政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、環境保護部、交通運輸部、水利部、農業部、商務部、文化部、國家衛生和計劃生育委員會、中國人民銀行、審計署、國務院國有資產監督管理委員會、國家稅務總局、國家林業局、國家旅遊局、中國科學院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業監督管理委員會、國家能源局
支持單位：國家測繪地理信息局
2013年4月20日8時2分，四川蘆山發生7.0級強烈地震，災區人民群眾生命財產遭受嚴重損失。為科學組織和實施災後恢複重建工作，依據《中華人民共和國防震減災法》，在地震災害評估、地質災害排查及危險性評估、房屋及建築物受損程度鑒定評估和資源環境承載能力綜合評價的基礎上，經過專家論證，廣泛聽取各方麵意見，特製定本規劃。
第一章 重建基礎
第一節 規劃範圍
（略）
第二節 災區特點
（略）
第三節 重建條件
災區自然地理條件特殊，經濟社會發展滯後，恢複重建麵臨著建設任務重與自身發展能力弱、安全重建要求高與地質災害頻發、加快經濟發展與保護生態環境等突出矛盾和特殊困難，需要發揮優勢合力推進、集中力量攻堅克難。
黨中央、國務院對災後恢複重建工作的高度重視，社會主義製度集中力量辦大事的政治優勢，為災後恢複重建提供了根本保證；災區各級黨委、政府的有效組織領導，社會各界的廣泛參與，廣大幹部群眾自力更生、艱苦奮鬥、與自然災害不屈不撓抗爭的無畏精神，為災後恢複重建提供了強大動力；工業化、城鎮化加快推進，生態文明理念日益深入人心，為災後恢複重建提供了有利條件；汶川、玉樹地震災後恢複重建的成功經驗，為災後恢複重建提供了有益借鑒。
第二章 總體要求
第一節 指導思想
（略）
第二節 重建原則
科學重建。立足災區實際，遵循自然規律和經濟規律，全麵準確科學評估，優化布局、科學規劃，統籌當前與長遠、生活與生產、經濟發展與生態保護，結合新型工業化、城鎮化和新農村建設，促進災區經濟社會全麵協調發展。
民生優先。用心把握保障改善民生的基本立足點，把災區群眾的期待和安危冷暖體現在每一項工作中，將城鄉居民住房恢複重建擺在突出和優先位置，加快恢複完善公共服務體係，提升群眾生產生活水平。
安全第一。充分考慮資源環境承載能力，合理布局，科學選址，有效避讓地震斷裂活動帶引發的難以防治的地質災害隱患點、泄洪通道，確保選址安全。嚴格執行國家建設標準和技術規範，對農村居民住房實行強製性抗震設防標準，確保重建工程質量。
保護生態。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，強化世界自然遺產、自然保護區、風景名勝區、森林公園保護力度，持續推進生態修複，加強環境治理，發展生態經濟，構建長江上遊生態安全屏障。
創新機製。以改革創新促恢複重建，積極探索災後恢複重建新思路、新機製、新辦法，加強中央企業對災區的支持，建立四川省內對口支援機製，充分發揮災區幹部群眾主體作用，調動市場和社會力量，全方位、多層次參與災後恢複重建，形成強大合力。
第三節 重建目標
用三年時間完成恢複重建任務，使災區生產生活條件和經濟社會發展得以恢複並超過震前水平，為到2020年與全國同步實現全麵建成小康社會目標奠定堅實基礎。
戶戶安居有業。全麵完成城鄉居民住房恢複重建，災區群眾住上安全、經濟、實用、省地的放心房。就業創業環境不斷改善，有勞動人口的家庭至少有一人穩定就業。
民生保障提升。社會事業得到較大發展，人人享有基本生活保障，因災受傷致殘人員得到妥善安置，基本公共服務水平顯著提升。
產業創新發展。工農業和服務業全麵恢複，文化旅遊業、特色農林業等特色優勢產業發展壯大，“飛地產業園區”和一批特色產業基地初具規模，產業市場競爭力明顯提高。
生態文明進步。自然生態係統得到修複，防災減災能力不斷增強，人居環境進一步改善，資源節約型、環境友好型社會建設取得明顯成效，生態文明建設示範作用充分發揮。
同步奔康致富。城鄉麵貌發生顯著變化，基礎設施保障能力不斷加強，人民生活水平和質量得到明顯提高，以恢複重建作為新的起點，與全國同步實現全麵建成小康社會宏偉目標。
第三章 空間布局
（略）
第四章 居民住房和城鄉建設
（略）
第五章 公共服務
優先安排學校、醫療衛生機構等公共服務設施的恢複重建，推進教育、衛生計生、就業和社會保障、文化、廣播影視等社會事業發展，逐步完善覆蓋城鄉的基本公共服務體係，創新基層社會管理方式，提高基本公共服務水平和社會管理能力。
第一節 公共服務設施
學校和醫療衛生機構。按照抗震設防標準要求，抓緊開展受損學校和醫療衛生機構維修加固，力爭於9月份前完成學校的維修加固任務，盡快完成醫療衛生機構的維修加固任務。對於新建的學校和醫療衛生用房，合理確定建設規模，完善功能，確保質量。加快推進市、縣級醫療衛生和計劃生育服務機構標準化建設。加強學校應急避難和緊急救災場所綜合能力建設。
就業和社會保障。恢複重建公共就業和社會保障等服務設施，及時為城鄉勞動者和居民提供就業和社會保障服務。恢複重建技工學校（公共實訓基地）和縣級就業培訓中心。
文化體育設施。修複市、縣級公共文化設施及廣播電視傳輸覆蓋、農家書屋等設施設備，恢複重建受損的體育場館和設施。根據文化遺產保護等級和受損程度，修繕國家級、省級和市、縣級文物保護單位，加強文物周邊環境整治和安全防範基礎設施建設，逐步修複受損可移動文物。恢複重建受損博物館（紀念館）和文物管理所。加強非物質文化遺產保護。
第二節 公共服務能力
教育科技。積極發展普惠性學前教育，鞏固提高義務教育，大力發展中等職業教育，加快普及高中階段教育。統籌整合雅安市中等職業教育資源，加強職業教育發展。鼓勵發達地區職業學校對口幫扶災區職業學校。加強教師隊伍建設，開展崗位培訓，加大“特崗計劃”、支教等傾斜力度。推進四川農業大學優勢特色學科專業建設，加強有機生態茶、珍稀動植物等技術研究，提高科技支撐能力。
醫療衛生。完善基本醫療衛生製度，建立健全公共衛生和計劃生育服務網絡。通過全科醫生培養、實施“特崗醫生”計劃等方式為災區醫療衛生機構配足合格技術人員。建立委屬在川醫院、省屬醫院和成都市級醫院對口支援雅安市、縣兩級醫院的機製。支持雅安市級醫療衛生機構建設，使之逐步成為川西區域醫療衛生中心。加強血吸蟲病和地方病防治能力建設，提高醫療衛生應急處置能力。
勞動就業和社會保障。建立健全公共勞動就業服務體係，為勞動者提供優質高效就業服務。加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力。健全社會保障經辦管理體製，整合各類社會保障經辦資源，建立更加便民
快捷的服務體係和運行機製。
公共文化產品。恢複文化信息資源共享工程服務網絡，組織文化演出下鄉和各類群眾文化活動。鼓勵文化產品創作，積極宣傳在抗震救災鬥爭中湧現出的模範人物、崇高思想、先進事跡。
城鄉公共服務統籌。按照構建新型工農、城鄉關係的要求，以災後恢複重建為契機，把事關群眾生活的教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障、文化、體育等公共服務向農村延伸，促進公共資源在城鄉之間均衡配置。
第三節 社會管理
服務體係。加強和完善基層社會管理和服務體係，健全社會治安防控體係和應急管理體製，壯大社區工作專業人才隊伍，發揮社區在基層社會服務管理中的積極作用，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力。
人文關懷。采取多種心理援助措施，有效協調各類相關資源，增強災區群眾心理康複能力。營造關心幫助災區孤老、孤殘、孤兒及留守兒童的社會氛圍。建設婦女兒童和青少年活動中心。
管理設施。以維修加固為主，恢複重建黨政機關、政法機構，以及工商、衛生計生、食品藥品、質量、安全生產、環境等監督監管機構的辦公和業務用房。恢複重建街道（鄉鎮）社區服務中心和社區服務站。恢複重建公安消防設施。統籌建設鄉鎮教師、醫務人員周轉宿舍。
第六章 基礎設施
（略）
第七章 特色產業
在生態環境保護的基礎上，加強企業恢複和產業重建，大力發展特色優勢產業，積極促進產業結構調整，加快構建以文化旅遊業為主導，以特色農林業、加工業和服務業為支撐的產業體係，努力使災區有就業、有收入、有後勁。
第一節 文化旅遊業
（略）
第二節 特色農林業
（略）
第三節 加工業
（略）
第四節 服務業
（略）
第八章 生態家園
第一節 地質災害防治
（略）
第二節 生態修複
（略）
第三節 大熊貓等珍稀瀕危物種保護
（略）
第四節 防災減災
應急體係。建立完善綜合減災救災應急體係，加強地震、氣象、洪澇、地質等災害監測預警預報能力建設，完善防災避險應急預案。防範自然災害次生突發環境事件。提高災情信息采集、傳輸、處理信息管理水平，推進“數字減災”工程建設，加強測繪地理信息保障能力建設，提高防災減災信息集成、智能處理和共享服務水平。
綜合能力。加強城鄉避難場所等基層防災減災基礎設施建設、社會服務平台和應急基地及應急裝備建設，統籌建設救災物資儲備庫，加強物資儲備，建立疏散救援通道、應急水源、備用電源和應急移動通信係統，提高應急處置、受災群眾救助及生活保障水平。提高災後恢複重建設施的防雷減災能力。普及防災減災知識，加強防災應急演練，提高全民防災減災意識。
專欄20 防災減災
應急體係 恢複重建綜合減災救災應急體係平台3個；建設省、市、縣三級應急廣播平台、國家自然災害災情數據西南災備中心和四川省衛星減災應用中心。
綜合能力 恢複重建防震減災社會服務平台8個，開展7個縣區地震活動斷層探測；恢複重建國家氣象觀測站4個、區域氣象觀測站73個、天氣預報綜合業務平台8個；恢複重建救災物資儲備庫4個；恢複重建測繪基準、重新測製基礎地理信息基準等。
第五節 人居環境改善
（略）
第九章 政策措施
蘆山地震災區自我恢複能力弱，群眾負擔重，與全國相比奔康致富存在較大差距，需要加大政策支持力度，建立健全規劃實施機製，加強各項保障，落實工作責任，強化監督檢查，科學高效地組織規劃實施。
第一節 支持政策
（略）
第二節 保障措施
物資保障。積極組織好恢複重建物資的生產和調運，確保物資供應的高效、暢通、安全。四川省人民政府要做好災後恢複重建主要建材需求量測算，統籌組織省內及周邊地區建材生產供應，國務院有關部門給予必要的指導和支持。
交通保障。四川省人民政府會同有關部門製定交通運輸保障方案，采取有效措施，提高重要運輸通道防災減災能力，確保暢通和安全。統籌調度和科學組織恢複重建物資運輸，加強道路運輸管理，維護交通秩序，提高運輸效率。
援建保障。結合災區情況和重建需求，國家有關部委對災區文化旅遊、生態農業、交通設施、地質災害防治等重點領域給予重點支持。四川省人民政府組織省內有關市（州）、部分省內企業進行對口援建。在尊重社會參與者意願的基礎上，鼓勵和引導包括港澳台僑、民營企業在內的社會力量積極參與災後恢複重建。
第三節 規劃實施
組織領導。四川省人民政府對災後恢複重建負總責，全麵做好蘆山地震災後恢複重建的各項工作。國務院蘆山地震災後恢複重建指導協調小組要及時幫助解決災後恢複重建工作中的重大問題。國務院有關部門要結合職責分工，做好恢複重建的各項指導、協調工作。四川省各級人民政府要建立強有力的領導機構和現場指揮調度係統，明確任務，落實責任，科學高效地組織規劃實施。
規劃管理。本規劃是製定專項規劃的基本依據。四川省各級人民政府在恢複重建過程中要遵守並執行本規劃，切實維護規劃的嚴肅性。四川省人民政府根據本規劃，在國務院有關部門的指導下，編製城鄉住房、城鎮體係、農村建設、基礎設施、公共服務設施、產業重建、文化旅遊產業、生態修複、防災減災、土地利用、地質災害治理等專項規劃，開展環境影響評價，明確重建時序，落實責任主體。市、縣級人民政府要編製本行政區域恢複重建實施方案，具體組織實施。四川省人民政府適時組織開展規劃的中期評估，在規劃期末進行全麵總結。
第四節 監督檢查
強化恢複重建目標管理，加強監督檢查，嚴格責任追究，確保恢複重建目標任務落到實處。加強對恢複重建資金、重要物資和項目的跟蹤與管理。對恢複重建資金和重要物資的籌集、分配、撥付、使用和效果，實行全過程跟蹤審計，定期公布審計結果，確保重建資金按照規定專款專用。認真履行項目管理程序。嚴格執行項目法人責任製、招標投標製、合同管理製、工程監理製和竣工驗收製。建立健全恢複重建資金、項目和物資檔案登記製度。及時公布災後恢複重建資金安排、物資使用、項目進展情況，自覺接受社會監督，確保陽光重建、廉潔重建。
（資料來源——《國務院關於印發蘆山地震災後恢複重建總體規劃的通知》）
本章結語
《老子》第六十四章中說：“慎終如始，則無敗事。”意思是謹慎地做到最終，就像開始時一樣，就不會有失敗和差錯。做好恢複階段的戰略管理，是應急管理的重要組成部分。對於領導幹部來說，做好恢複階段的戰略管理，應正確運用評估工具、選擇科學的評估方法，進行科學評估，在此基礎上，遵循特定的管理原則，確保從戰略的高度做好恢複階段的工作。
本章思考
1． 恢複階段的戰略管理內容還可以如何拓展？
2． 恢複階段的戰略管理的難點在哪裏？
3．結合自身工作，談一談領導幹部在恢複階段的戰略管理中應具備哪些素質。
（本章完）