邱 坤
案情簡介
原告：陸某、李某、杜某(以下簡稱“三業主”)
被告：N市規劃局某分局(以下簡稱“規劃局”)
第三人：N市某房地產開發有限公司(以下簡稱“開發商”)
2004年10月，三業主分別與開發商簽訂了《商品房買賣合同》，購買開發商建設的某住宅小區房產。2006年初，開發商向三業主交付商品房，三業主收房後認為所交付的小區房屋擁擠、綠地縮水，遂找開發商交涉。交涉未果後，三業主與小區內的其他184位業主於2006年8月22日以開發商為被告向N市A區法院提起了民事訴訟。在民事案件審理過程中，三業主認為規劃局在向開發商頒發該小區的《建設工程規劃許可證》時，所核準的相關數據與該小區已有的建設工程規劃意見書、國有土地使用權掛牌出讓公告、國有土地使用權出讓合同、項目的規劃設計方案、N市城市規劃技術管理規定等載明的小區容積率、綠地率不符，使得小區容積率大大超標，導致小區擁擠、環境劣化、舒適度降低，房屋價值貶損。三業主認為規劃局向開發商頒發《建設工程規劃許可證》的具體行政行為違法，直接幫助了開發商的違法建設行為，嚴重損害了其合法財產權益和其他居住權益，於2007年4月23日向N市A區人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷規劃局向開發商頒發的《建設工程規劃許可證》。本所律師接受開發商的委托，參加本案一審、二審訴訟。
爭議焦點
庭審中，各方當事人就三業主是否具體行政行為的利害關係人、其起訴是否因超過法定期限而喪失訴權、規劃局的具體行政行為是否損害三業主的合法利益等多個焦點問題進行了充分的舉證和辯論。本案例重點討論程序問題中的起訴期限問題，故其他焦點問題不提及。
一、規劃局主要觀點
本案起訴應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第39條規定的三個月的法定期限。《行政訴訟法》第39條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。”規劃局於2004年9月28日給開發商頒發了《建設工程規劃許可證》，三業主早在2006年1月13日就委托律師調查取證到該《建設工程規劃許可證》，知道規劃局作出該具體行政行為；其後，在包括三業主在內的187位業主與開發商進行民事訴訟過程中，三業主作為當事人又於2006年9月28日收到了開發商作為證據提交的該《建設工程規劃許可證》。因此，起訴期限的起算點無論從2006年1月13日開始，還是從2006年9月28日開始，至提起本案訴訟的2007年4月23日，三業主起訴均已超出法定期限即三個月，三業主的起訴依法應予駁回。
二、開發商主要觀點
本案起訴應適用《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第41條規定的兩年的法定期限。其第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”本案所涉《建設工程規劃許可證》證號早於2004年10月就記載於三業主與開發商簽訂的《商品房買賣合同》中，且在開發商售房現場也同時公示了該許可證，故應推定三業主從簽約時就知道該具體行政行為。因此，起訴期限的起算點應從2004年10月開始，至提起本案訴訟的2007年4月23日，三業主起訴已超出最長法定時效，依法應予駁回起訴。
三、三業主主要觀點
本案起訴期限應適用《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第41條規定的最長兩年的法定期限，但期限的起算點應為2006年9月28日三業主在民事訴訟中收到該《規劃許可證》證據時開始。因此至提起本案訴訟的2007年4月23口，三業主起訴未超出兩年法定期限。
審理判決
本案經過一審審理，支持了開發商律師關於起訴期限的主要觀點，裁定駁回三業主的起訴。三業主不服，向N市中級人民法院提起上訴。法院審理中，2007年8月6日，三業主自願申請撤訴，被準予。
一審判決情況
2007年6月18日，N市A區人民法院作出(2007)甬鎮行初字第17號行政裁定書。
N市A區人民法院認為，原告向人民法院提起行政訴訟，必須在法律規定的期限內提出，超過法定期限的，將因起訴時效屆滿而喪失訴權。本案中，三原告於2004年期間分別與開發商簽訂了商品房買賣合同，2006年領取了房屋所有權證。在商品房買賣合同中均記載了被告核發的(2004)浙規建證×××號《建設工程規劃許可證》的證號，此時原告應當知道第三人所建房屋是經被告核發有建設工程規劃許可證的合法建築，原告認為被告作出的具體行政行為違法，其應在法律規定的期限內提起行政複議或者行政訴訟。原告在被告作出具體行政行為兩年之後才提起行政訴訟，超出了《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第四十一條規定的最長兩年的起訴時效，原告的起訴應予駁回。據此，依照《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第四十四條第一款第六項的規定，裁定駁回三原告的起訴。
經典評析
隨著我國民主法製進程的加快和公民權利意識的日益增強，“民告官”訴訟案範圍和類型不斷發生變化，律師代理案件的難度也不斷增加。對於律師而言，如果不能領會行政案件的特殊性，不能把握行政訴訟的特殊規則，將很難準確地完成代理工作。行政起訴期限是律師接受代理後首先應考慮的問題，如果在此方麵沒有認真考慮、嚴格審核，將給代理工作帶來極大被動。該問題本身應該不複雜，但我國現行立法未對此給予相應的重視，法律、司法解釋對於行政起訴期限的規定不明確，因而行政審判實踐中爭議頗大，應引起我們律師高度重視。筆者認為，上述案例至少可從以下三方麵引起我們的思考。
一、理清我國現行法律對行政訴訟起訴期限的諸多規定是律師代理行政案件的基礎
在我國現行行政法學中，並沒有像民法有一個完整訴訟時效以及刑法有明確的追訴時效的概念，涉及行政訴訟時效內容時往往用起訴期限來代替，認為起訴期限是“法律規定的當事人請求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟的最長時間限製”。有關行政訴訟起訴期限的規定散見於《行政訴訟法》、《行政複議法》、最高法院司法解釋以及各部門行政法中，其中規定的時間長短不一，少則5日，多則20年，有研究者參照我國《民法通則》將民事訴訟時效劃分為普通時效、特殊時效和最長時效，對行政起訴期限區分為一般起訴期限、特殊起訴期限和最長起訴期限三種。
(一)一般起訴期限
1．原告直接起訴的，起訴期限規定為3個月(《行政訴訟法》第39條規定)；
2．對經過複議向法院起訴的，起訴期限規定為15日(《行政訴訟法》第38條規定)。
(二)特殊起訴期限
1．直接向法院提起訴訟的特殊起訴期限。其中有：
15日(《土地管理法》第83條、《郵政法》第40條、《水汙染防治法》第54條、《藥品管理法》第55條等)；
30日(《漁業法》第33條、《森林法》第17條、《土地管理法》第16等)。
2．經複議向法院提起訴訟的特殊起訴期限。其中有：
5日(現已失效的《治安管理處罰條例》)；
30日(《海關法》第26條等)；
3個月(《專利法》第41條、《城市房屋拆遷管理條例》第16條等)。
(三)最長起訴期限
2000年3月10日施行的《最高人民法院關於執行(中華人民矢和國行政訴訟法》若幹問題的解釋)，將行政訴訟最長起訴期限分為兩種：一種是知道具體行政行為內容，但未被告知訴權或者起訴期限的為2年(《解釋》第41條規定)；另一種是不知道具體行政行為內容的，涉及不動產的為20年，其他的為5年(《解釋》第42條)。
二、最長起訴期限的適用存在界定不清之處，法官自由裁量權較大
對於上述最高人民法院司法解釋第41條、42條規定的起訴期限，自實施以來，一直在審判實踐中存有爭議，很多律師和法官都認為該兩條內容界定不清，文字表述不嚴謹、不科學，給司法適用帶來困惑。下麵予以簡單剖析：
《解釋》第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”從本條表述的適用對象或適用範圍來看，似乎是針對行政行為相對人的，因行政機關的具體行政行為針對行政相對人作出，行政機關告知訴權或起訴期限也應是針對行政相對人的，此時，行政機關並沒有義務去告知具體行政行為的利害關係人，事實上也不可能告知。所以本條起訴期限最長2年的規定應適用於行政行為相對人，而不適用行政行為的利害關係人。
《解釋》第42條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”從本條表述的含義看，其適用對象似乎是針對行政行為利害關係人的，而不是針對行政行為相對人的。因為行政機關的具體行政行為就是針對相對人作出的，行政行為的相對人不知道行政機關對其所做具體行政行為的內容幾乎是不可能的，而行政行為利害關係人不知道該具體行政行為內容的可能性卻非常大。但是，該條司法解釋的內涵並不能排除行政行為的相對人不知道具體行政行為的內容或利害關係人知道行政行為的具體內容的可能。
同樣推理，第41條規定的情形也存在適用行政行為利害關係人的問題。再仔細推敲，第41條、第42條區分的兩種情形，一種是未告知訴權或起訴期限的，一種是不知道具體行政行為內容的，但實踐中這兩種情形並不是截然分開、完全獨立的，尤其是在利害關係人方麵同時存在兩種情形的比比皆是。那麽，法官該如何解決這種兩個條款都可以適用的衝突，律師該如何把握適用的準則呢?
三、律師可選擇合適訴訟策略補救行政起訴期限，以達到委托人行政訴訟之目的
可以說，正確理解行政起訴期限的法律規定是律師代理行政訴訟案件的前提，但按照前麵的闡述，我國現行司法實踐中對起訴期限的理解存在歧義，適用存在衝突，因此法官的自由裁量空間較大。這種現狀，對於律師代理行政訴訟案件提出了更高要求，即代理伊始就需認真研究起訴期限，可能存在風險時，就應考慮選擇合適訴訟策略進行行政起訴期限補救。
如果有充分證據證明具體行政行為違法，但已經超過訴訟時效，代理人就應考慮到行政相對人或利害關係人直接向法院提起訴訟、請求確認行政行為違法，可能會承擔敗訴的風險：法院一是不予受理，二是受理後經審理裁定駁回起訴。此種情況，律師可考慮重新審視案件，另選定一個訴訟角度起訴，例如直接向被告行政機關提出申請，請求行政機關依法糾正自己的違法行政行為或查處行政相對人的違法行為，該請求並未有法定期限限製，如行政機關未予糾正或查處，律師則可以針對此申請提起行政不作為之訴，請求行政機關在一定期限內履行法定職責。針對這種訴訟請求，法院一般隻審查該行政機關是否具有受理、審核和作出處理的法定義務和職責，原告是否向被告請求過履行法定職責，訴請不作為的起訴期限有沒有超過，而不會審查原告何時知道或應當知道具體行政行為的內容、訴權等，如此同樣可達到進入行政訴訟程序維護原告合法權益的目的。
就本案例而言，原告三業主律師在代理起訴時，如果從其提供民事代理服務的其他184位業主中選出近兩年內簽訂《商品房買賣合同》的人作為原告，也不會發生本案被裁定駁回起訴的結果。由此也可以帶來啟示，如果某一個具體行政行為涉及多個行政相對人或利害關係人，這些人介入具體行政行為的時間先後不同，律師便可從中做出選擇，較為容易地解決個別原告起訴期限超過法律規定的問題。